Dialog obywatelski i zasada partnerstwa w komitetach monitorujących – sprawozdanie z seminarium

3 lipca 2014

W ostatnich latach nastąpił duży postęp w myśleniu o partnerstwie i praktyce dialogu społecznego. Obecnie pominięcie partnerstwa przez urzędnika byłoby postrzegane jako zły przykład myślenia z zeszłej epoki. To tylko niektóre wnioski z seminarium zorganizowanego przez Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych i Kancelarię Prezydenta RP. Zapraszamy do zapoznania się ze sprawozdaniem ze spotkania.

– Wiele państw nie jest wstanie rozwiązywać skutecznie problemów społecznych w oparciu o tradycyjne modele rządzenia, gdzie władza podejmuje decyzje i organizuje lub kupuje usługi dla obywateli. Nie jest to tylko problem braku wystarczających funduszy. Żyjemy w czasach, w których aby skutecznie rozwiązywać problemy trzeba uczestniczyć w sieciach społecznych opartych na zaufaniu i współpracy wybranych władz, organizacji pozarządowych, przedsiębiorców, obywateli. Obywatele nie mogą być postrzegani tylko jako źródło ewentualnych problemów dla władzy, ale również jako źródło rozwiązań, inicjatorzy, uczestnicy niezbędnych działań – przekonywał Jan Jakub Wygnański z Pracowni Badań i Innowacji Społecznych Stocznia.

W podobnym duchu w swoim wystąpieniu dyrektor Departamentu Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Infrastruktury i Środowiska Paweł Chorąży zwrócił uwagę, że dialog ze społeczeństwem obywatelskim przede wszystkim powinien być czynnikiem poprawiającym działanie biurokracji. Dotyczy to także organizacji podejmujących się kontroli urzędników, które domagają się od nich transparentności i odpowiedzialności za decyzje. Trzeba przyjąć taką perspektywę aby dostrzec sens partnerstwa i korzyści dla ogółu, jakie z niego wynikają.

Jednocześnie dyrektor podkreślił, że nie należy poświęcać całej uwagi tylko Komitetom Monitorującym, gdyż nie jest to jedyne i najlepsze pole dialogu. To fakt, że partnerzy znajdują w Komitetach Monitorujących takie umocowanie, jakiego nie ma dla nich gdzie indziej. Jednak przełożenie ich działań w Komitetach Monitorujących na rzeczywistość jest ograniczone. Monitoring toczy się już po podjęciu najważniejszych decyzji, podczas gdy partnerstwo powinno mieć miejsce na etapie określania polityki w danej dziedzinie. Ponieważ tak bardzo brakuje partnerstwa przy formułowaniu polityk sektorowych w Polsce, Komitety Monitorujące służą jako jego surogat.

W wystąpieniu znalazła się mocna sugestia, żeby znaleźć równowagę między dwoma skrajnymi scenariuszami: okopywaniem się na swoich stanowiskach a niekończącą się dyskusją. Ostatecznie decyzje muszą być podejmowane, a wraz z decyzjami musi być odpowiedzialność. To administracja bierze na siebie odpowiedzialność na konkluzję dialogu i wybór rozwiązania – często będącego „mniejszym złem”.

Na koniec przedstawiciel Ministerstwa zwrócił się do partnerów, sugerując by nie tylko skupiać się na błędach administracji, ale również by chwalić to co jest robione dobrze, ponieważ całkowicie negatywna informacja zwrotna z perspektywy urzędnika odbiera motywację do działania. Dlatego aby skutecznie poprawić jakość dialogu należy doceniać już poczynione postępy i nie przekreślać starań, nawet jeżeli nie są wystarczająco daleko idące.

Małgorzata Lelińska, przedstawicielka Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, przedstawiła partnerstwo na przykładzie doświadczeń PKPP Lewiatan, obecnej w Komitetach Monitorujących wszystkich krajowych Programów Operacyjnych mijającej perspektywy finansowej. Zwróciła uwagę na wyróżniający się pod względem partnerstwa Komitet Monitorujący Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Jest on oceniany jako najbardziej włączający partnerów, m.in. dzięki licznym grupom roboczym, niektórym prowadzonym przez samych partnerów. Pani Małgorzata Lelińska zachęciła instytucje publiczne aby nie bały się oddawać partnerom części zarządzania rozumianego jako moderacja w procesie podejmowania decyzji. Danie partnerom takich uprawnień nie odbiera bowiem administracji decyzyjności, a jednocześnie daje im realny wpływ na proces, w którym chcą uczestniczyć.

Zdaniem Małgorzaty Lelińskiej z perspektywy partnerów najważniejsze jest bowiem wykorzystanie efektów ich pracy, które daje im poczucie wpływu. To poczucie decyduje o ich motywacji do uczestnictwa w dialogu. Istnieje sprzężenie zwrotne między aktywnością stron dialogu a ich umocowaniem w systemie – im mocniej partnerzy są umocowani w systemie, tym większe wykazują zaangażowanie, a im większe wykazują zaangażowanie, tym bardziej są wiarygodni dla administracji.

Dodatkowo przedstawicielka KPP lewiatan podkreśliła, że umocowanie w systemie wiąże się też z praktyczną sprawą terminowości procesu partnerstwa. W ubiegłej perspektywie finansowej partnerzy nie raz wypracowali dobre rekomendacje, które jednak powstały już po wyczerpaniu alokacji, nie miały więc szans na wykorzystanie. To obrazuje, że do procesu partnerstwa nie przywiązywano należytej wagi i nie włączono go właściwie w terminarz zarządzania funduszami.

Rafał Laskowski z Departamentu Koordynacji Wdrażania Funduszy Unii Europejskiej przedstawił ramy prawne partnerstwa w zarządzaniu funduszami strukturalnymi. Przede wszystkim jego podstawą jest art. 5 Rozporządzenia Ogólnego, który wskazuje partnerów – należy zauważyć, że jest to katalog otwarty – oraz daje Komisji Europejskiej podstawę do przyjęcia rozporządzenia delegowanego aby uszczegółowić zasady realizacji partnerstwa. Kolejnym istotnym aktem jest więc niniejsze Rozporządzenie Delegowane, opisujące główne zasady i dobre praktyki dotyczące zaangażowania partnerów. Niemniej trzeba pamiętać, że za ew. nieprzestrzeganie Rozporządzenia Delegowanego państwo członkowskie nie może być ukarane korektą finansową. Najważniejszy dokument poziomu krajowego, tj. Ustawa Wdrożeniowa, nie odnosi się wprost do partnerstwa, wskazuje jedynie iż przyjęte mają zostać wytyczne horyzontalne w tej sprawie. Wytyczne do realizacji zasady partnerstwa, jak i wytyczne dotyczące Komitetów Monitorujących są obecnie na etapie projektu.

Następnie postulaty organizacji pozarządowych jeśli chodzi o realizację zasady partnerstwa przedstawił Michał Dymkowski z Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Dotyczą one zwłaszcza wzmocnienia instytucjonalnego partnerów: powierzanie im zadań związanych z wdrażaniem funduszy, zawiązywanie partnerstw projektowych, a także wspieranie ich jako współdecydentów w ciałach zarządzających, szczególnie Komitetach Monitorujących, oraz wzmocnienie roli samych Komitetów. Przedstawiciel OFOP zwrócił także uwagę na konieczność sprawnej samoorganizacji partnerów ze strony społeczeństwa obywatelskiego, ale jednocześnie wskazał jak zaawansowana samoorganizacja już zaistniała w postaci Stałej Konferencji ds. Konsultacji Funduszy UE. Innymi słowy podkreślił gotowość partnerów do tej odpowiedzialności, w której domagają się współudziału.

W drugiej części seminarium odbył się panel dyskusyjny z udziałem podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Pawła Orłowskiego, członka Zarządu Województwa Opolskiego Barbary Kamińskiej, dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie Andrzeja Martynuski, przedstawicielki Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych Mirosławy Hamery, prezesa zarządu Kujawsko-Pomorskiej Federacji Organizacji Pozarządowych Jana Grabowskiego, dyrektora programowego w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej Witolda Monkiewicza. Panel poprowadziła Joanna Brzozowska-Wabik ze Związku Lustracyjnego Spółdzielni Pracy.

Na wstępie minister Paweł Orłowski zwrócił uwagę, że przy wszystkich zastrzeżeniach zarządzanie funduszami strukturalnymi Ministerstwo jest nastawione na dialog dużo bardziej niż inne polityki krajowe. Tym samym istnieje potencjał aby przenieść praktyki partnerstwa wypracowane przy zarządzaniu funduszami do innych polityk sektorowych.

W dyskusji podniesiona została wątpliwość, czy dla skutecznego dialogu potrzebne i wystarczające są nowe akty prawne i formalne instytucje. Frekwencja w istniejących ciałach dialogu nie jest wysoka i nie należy więc oczekiwać, że mnożenie takich ciał spowoduje zwiększenie uczestnictwa. Trzeba więc zwrócić uwagę na znaczenie instytucji nieformalnych – motywacji i kultury dialogu po obu stronach. Jako kluczową wskazał tutaj dyrektor Andrzej Martynuska jakość komunikacji, a zwłaszcza szczerość i otwartość w stosunku do partnerów. Podkreślił, że mimo iż takie komunikowanie może być miejscami niekomfortowe dla instytucji publicznych, w długim okresie buduje ono zaufanie.

Jednym z wątków, który pojawił się podczas wymiany zdań, była reprezentatywność partnerów, w tym umiejętność poszczególnych przedstawicieli organizacji do reprezentowania całego sektora, a także pytanie, na ile można oczekiwać jednogłośności między partnerami tak różnorodnymi, jak organizacje pozarządowe. Została też podniesiona kwestia ewentualnego konfliktu między interesem trzeciego sektora a dobrem publicznym – co istotne, zwrócili na nią uwagę sami przedstawiciele trzeciego sektora.

Na koniec uczestnicy zgodzili się, że komitety monitorujące potrzebują dookreślenia sposobu ich funkcjonowania, rozstrzygnięcia, które sprawy muszą być przedmiotem konsultacji, gdzie partnerzy administracji służą swoją radą i doświadczeniem. Kiedy ich udział ma charakter współdecydowania o sposobie wykorzystania funduszy. Aby pogłębić dialog potrzeba doprecyzować zapisy prawne, które tworzą instytucje i procedury „wymuszające” podejmowanie dialogu administracji z partnerami. Ważne są również działania edukacyjne dot. form i technik dialogu. Najważniejsze jest jednak nabywanie doświadczeń, systematyczne uprawianie rzeczywistego dialogu, dzięki czemu powoli, krok za krokiem, budowane jest zaufanie między partnerami.

Seminarium stanowiło podsumowanie dotychczasowych doświadczeń, zarówno z punktu widzenia administracji jak i organizacji pozarządowych. Jednocześnie na spotkaniu przedstawiono perspektywę rozwoju partnerstwa w nowym okresie finansowania. Regulacje związane z funduszami strukturalnymi dają pewne formalne ramy, aby partnerstwo zacieśniać; uczestnicy byli przy tym zgodni co do tego, że formalne ramy są niewystarczające jeśli obie strony nie wykażą autentycznej motywacji do pogłębiania dialogu.