Doświadczenia, trudności i wyzwania związane z Europejską Współpracą Terytorialną

Dotychczasowa praktyka realizacji programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej wskazuje, że organizacje pozarządowe stanowiły trzecią najliczniejszą grupę ich beneficjentów. Jednak mimo aktywności i intelektualnego potencjału jaki ze sobą niosą widoczna jest ich słaba pozycja systemowa.

Głównym celem, realizowanego w okresie sierpień 2015 – styczeń 2016r., zamówionego przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, badania była ocena wpływu polityki spójności na rozwój transgranicznej, międzyregionalnej oraz transnarodowej współpracy terytorialnej, w której uczestniczyła Polska w perspektywie 2007-2013. Badacze dokonali :

• analizy postępu finansowego i rzeczowego we wdrażaniu programów operacyjnych Europejskiej Współpracy Terytorialnej,
• oceny wpływu polityki spójności 2007- 2013 na integrację obszarów rozdzielonych granicami państwowymi, w ramach współpracy transgranicznej,
• oceny wpływu polityki spójności 2007- 2013 na zwiększenie integracji, spójności gospodarczej i społecznej między państwami członkowskimi w ramach współpracy ponadnarodowej.

Ponieważ badanie obejmowało przede wszystkim polskich beneficjentów realizujących projekty w ramach Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej, w których uczestniczyła Polska (siedem programów współpracy transgranicznej, jeden program współpracy międzyregionalnej oraz dwa programy współpracy transnarodowej), wydaje się ona ciekawym zbiorem doświadczeń i materiałem do refleksji o trudnościach i wyzwaniach jakie niesie obecna perspektywa. Raport końcowy z badania Wpływ polityki spójności na rozwój przygranicznej i ponadnarodowej współpracy terytorialnej polskich regionów w perspektywie 2007-2013 stwierdza, że wpływ programów EWT na życie lokalnych społeczności przejawia się w czterech wymiarach:

1. Upadku dotychczas utrzymywanych stereotypów, tj. lepsze zrozumienie funkcjonowania sąsiedniego państwa lub regionu, ale także wzrost samowiedzy dzięki możliwości porównania.
2. Zmianie w przestrzeni fizycznej i dostępności do usług związana z budową lub odnową infrastruktury transgranicznej i przygranicznej.
3. Zmianie w zakresie potencjału instytucjonalnego – instytucje realizujące projekty i biorące w nich udział w trwały sposób zmieniają swój potencjał, przybierając nieraz charakter międzynarodowy, rozwijając i rozszerzając swoją działalność.
4. Zmianie w zakresie aktywności – sama realizacja projektów wzbudza niejednokrotnie uśpioną od dawna aktywność mieszkańców (np. kulturalną, sportową itp.).

Projekty EWT wpływają na umiędzynarodowienie polskich organizacji, w szczególności samorządów terytorialnych, które tworząc tworzą lokalne i regionalne partnerstwa, służą jako organizacje pośredniczące w przekazywaniu kontaktów i kompetencji. W partnerstwa tworzone na szczeblu lokalnym przez samorząd zaangażowane są szkoły, domy kultury, służby ratownicze i bezpieczeństwa (straż pożarna, policja), inne instytucje kultury, urzędy pracy (na szczeblu powiatowym), organizacje turystyczne oraz organizacje pozarządowe. Na szczeblu regionalnym w partnerstwa, poza samorządem regionalnym angażują się samorządy miast oraz organizacje nauki i uczelnie wyższe, a także rzadziej organizacje kultury, sportu i turystyki. Badanie wskazuje również, że generalnym trendem jest realizacja większej liczby projektów w miastach niż na terenach wiejskich.

Ważnym narzędziem wspierania inicjatyw miękkich w wymiarze międzynarodowym są Fundusze małych projektów, które na pograniczach znacząco rozszerzają przestrzenny zakres interwencji a włączjąc w EWT w organizacje pozarządowe oraz sprzyjając budowaniu postaw otwartości oraz transferowi wiedzy, wpisują się w cele Strategii Europa 2020 i uzupełniają interwencje podejmowane za pomocą pozostałych instrumentów polityki spójności.

Raport wskazuje, że najpoważniejszą bolączką polskich beneficjentów programów EWT jest brak wypłacania zaliczek w projektach. Jest to bariera najbardziej ograniczająca w przypadku małych organizacjipozarządowych, które wobec braku prefinansowania, czy nadkontraktacji nie są w stanie samodzielnie wyłożyć wszystkich środków potrzebnych do zrealizowania projektu. Ważne staje się więc wzmacnianie organizacji pozarządowych, które są elementem lokalnych środowisk i jako takie często stymulują realizację projektów ważnych dla interesariuszy tych organizacji, za które odpowiedzialność finansową i organizacyjną biorą samorządy lokalne.

W projektach EWT beneficjentami były 854 różne podmioty z Polski, wśród których po organizacjach publicznych (najczęściej samorządach lokalnych) i wyższych uczelni oraz instytucji naukowych, trzecią najliczniejszą grupę stanowiły organizacje pozarządowe o różnych profilach działalności. Choć organizacje pozarządowe w programach współpracy transgranicznej należały do grona najliczniejszych beneficjentów (po dominujących JST), to rzadko pełniły rolę beneficjentów wiodących. Opisując charakterystykę aktywności w ramach FMP raport wskazuje, że z badań szczegółowych nad programami transgranicznymi wnioskować można, że udział organizacji pozarządowych był nawet większy niż wskazują na to bazy danych, gdyż często urzędy gmin brały na siebie formalną realizację projektów proponowanych i w rzeczywistości wdrażanych w ramach działania organizacji pozarządowych. Niemniej można domniemywać, że mniejsze organizacje pozarządowe zostały w jakimś stopniu wyeliminowane ze współpracy terytorialnej, choć miały przygotowane ciekawe pomysły.

W wyniku realizacji badania sformułowano następujące rekomendacje:

• W odniesieniu do FMP- zaprojektowanie systemu rozliczeń opartego na większym zaufaniu do beneficjentów a jednocześnie integrującego zasady ponoszenia ryzyka popełnienia błędu przez organizacje aplikujące o środki. FMP skierowane są do organizacji bez doświadczenia we współpracy oraz charakteryzujących się niższym potencjałem organizacyjnym, więc organizacje systemu wdrażania muszą brać na siebie większość ciężaru administrowania tymi środkami.
• Utrzymanie znaczącej roli samorządów terytorialnych w wykonywaniu celów EWT.
• Promowanie włączania organizacji gospodarczych (samorządów gospodarczych, lokalnych i regionalnych organizacji wspierających rozwój gospodarczy i rozwój przedsiębiorczości, organizacji rynku pracy) do sieci współpracy na poziomie lokalnym.
• Podtrzymanie dotychczasowego trendu budowania powiązań pomiędzy administracją a sferą nauki w ramach polityki EWT na szczeblu regionalnym.
• Uruchomienie schematu nadkontraktacji środków w ramach wdrażania nowych programówwspółpracy (uruchomienie możliwości podpisywania umów z beneficjentami na projekty przekraczające zakontraktowane wartości).

Według raportu respondenci za największy koszt finansowy uznali konieczność wkładu własnego. W przypadku licznych organizacji (najczęściej organizacji pozarządowych) zebranie wkładu własnego związane jest z zaciągnięciem kredytów i pożyczek, których obsługa generuje dodatkowe koszty. Pozostałymi kosztami finansowymi, związanymi z realizacją projektów EWT, były koszty niekwalifikowane i koszty generowane przez różnice kursu walut. Ważne były też koszty związane z utrzymaniem personelu po zakończeniu projektu. Autorzy raportu wskazali, że organizacje pozarządowe raczej nie budują stabilnych partnerstw, a przynajmniej nie to wydaje się być ich najważniejszym celem- starają się podtrzymywać współpracę z już znalezionym partnerem i dążą do formalizacji, aby nie stracić możliwości współpracy na przyszłość. Jest to jednak specyficzny, wymuszony sposób budowania instytucji. Zazwyczaj oczekiwanie na refundację trwało w programach EWT ponad pół roku, a w sporadycznych przypadkach nawet dwa lata. W tym okresie beneficjent nie był często w stanie realizować kolejnych projektów. Jest to szczególnie niebezpieczne dla organizacji pozarządowych. Jako że nie każdą gminę stać na wydzielenie odrębnych środków na zaliczki dla beneficjentów programów EWT, raport uznawał, że najbardziej oczekiwane są systemowe rozwiązania wprowadzone na poziomie krajowym.

W podobne przesłanie wydaje się mieć ekspertyza Wyzwania i cele dla programów współpracy transgranicznej z udziałem Polski po 2013 roku, która opisująć mechanizmy skutecznego wdrażania programów EWT, proponowała wprowadzić następujące rozwiązania:

• zbudowanie systemu zaliczek na realizację projektów, który będzie stanowił zachętę do uczestnictwa w programach EWT dla większej liczby aktorów;
• wzmocnienia roli partnerów społecznych w procesie programowania i wdrażania programu;
• zwiększenie katalogu instytucji uczestniczących w programach współpracy terytorialnej o przedsiębiorstwa, co będzie sprzyjać rozprzestrzenianiu się innowacji i w konsekwencji wzmocni procesy rozwojowe w regionach;
• zaangażowanie szerszej grupy beneficjentów – ośrodków akademickich, przedsiębiorców, centrów rozwoju usytuowanych poza obszarem kwalifikowanym (np. z Krakowa, Wrocławia, Katowic, Berlina, Pragi, Sztokholmu), szkół wyższych, instytutów i innych jednostek badawczych, itp.;
• włączenie w proces wdrażania programów EWT sieci Regionalnych Instytucji EFS, której celem byłoby wsparcie i animowanie procesu budowy partnerstw, przygotowanie i pomoc w realizacji projektów o charakterze partnerskim i transgranicznym;

Ekspertyza sugeruje, że generalnie przyjmowano a priori zasadę, iż beneficjenci programu muszą mieć w pierwszej kolejności siedzibę na terytorium wsparcia, mimo iż takie zastrzeżenie nie wynikało, ani nie wynika z przepisów wspólnotowych.W kwestii procesu oceny i kryteriów oceny sugerowano w niej rozwiązania, które zapewniają przejrzystość i przewidywalność działań programowych a także uczciwą konkurencję między potencjalnymi beneficjentami:

• zapewnienie przewidywalności procesu poprzez publikację etapów wyboru, zasad, reguł;
• wprowadzenie w aplikacjach szablonów wymuszających wyartykułowanie efektów projektu w formie pozytywnej zmiany, którą projekt ma osiągnąć;
• jasne zdefiniowanie kryteriów wyboru projektów i udostępnienie tych definicji dla aplikujących, opatrzenie tych definicji wytycznymi dla oceniających, jak i przykładami interpretacji;
• przyjęcie jako wyjściowych typów kryteriów oceny przedstawionych przez INTERACT;
• przełożenie kryteriów na skale ilościowe (optymalnie czterostopniowe), z wyjaśnieniem i krótkim opisem jak miałby wyglądać projekt, by osiągnąć dany poziom skali;
• przypisanie większej wagi do kryteriów merytorycznych „Efektów”, „Wartości dodanej” oraz „komplementarności”;
• oparcie oceny głównie na asesorach i ekspertach, z możliwością włączenia w proces oceny głównych interesariuszy;
• ograniczenie wpływu Komitetów Sterujących na ostateczny ranking projektów, dopuszczamy przesunięcia na liście liderów, ale powinny one być one zawężone i ujęte w jasne i przejrzyste ramy.

Koncentracja tematyczna interwencji funduszy UE miała na celu wprowadzenie przejrzystej logiki interwencji przy realizacji Strategii Europa 2020. Cele tematyczne dla perspektywy finansowej 2014-2020 to:

• Wzmacnianie badań, rozwoju technologicznego i innowacji.
• Zwiększenie dostępności, stopnia i jakości technologii informacyjnych i komunikacyjnych
• Podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw.
• Wspieranie przejścia na gospodarkę o niskiej emisji we wszystkich sektorach.
• Promowanie dostosowywania do zmian klimatycznych, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem.
• Ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystywania zasobów.
• Promocja zrównoważonego transportu i usuwanie problemów z przepustowością w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych.
• Promocja zatrudnienia i mobilności pracowników.
• Wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem.
• Inwestycje w edukację, umiejętności i kształcenie ustawiczne,
• Wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji publicznej

Bariery i wyzwania, stojące przed Instytucją Zarządzającą, partnerami regionalnymi i beneficjentami wobec konieczności nowego podejścia do programów transgranicznych podzielono na:

• administracyjne,
• organizacyjne (systemowe),
• mentalne (społeczne).

Wśród organizacyjno-systemowych, jako najważniejsze wskazywano zbudowanie systemu zachęt do uczestnictwa w programach EWT większej liczby aktorów spoza sektora administracji samorządowej a za podstawowy  czynnik, który powstrzymuje organizacje pozarządowe oraz innych beneficjentów spoza JST, uznano brak systemu zaliczkowego w programach współpracy transgranicznej. Ekspertyza uzasadniała, że na kredytowanie projektu przez okres realizacji oraz na oczekiwanie na zwrot poniesionych wydatków mogą sobie pozwolić jedynie organizacje o bardzo stabilnej sytuacji budżetowej, głównie jednostki o stałych źródłach finansowania.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1299/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna” nakłada na insytucje zarządzjące obowiązek przedkładania sprawozdań (art.14), zawierających informacji dotyczących wdrażania programu EWT a (w stosownych przypadkach) postępów w przygotowaniu i wdrażaniau dużych projektów i wspólnych planów działania. Sprawozdanie z wdrażania przedłożone w 2016 r. obejmuje lata budżetowe
2014 i 2015 (Zob. np. Sprawozdania programów Polska-Słowacja,  Polska – Saksonia,  Brandenburgia – Polska).

W rocznych sprawozdaniach z wdrażania przedłożonych w 2017 r. i 2019 r. ma znaleść się informacja zawierająca również:

• postępy we wdrażaniu planu ewaluacji oraz działań następczych podjętych w związku z ustaleniami dokonanymi w ramach ewaluacji;
• rezultaty działań informacyjnych i promocyjnych przeprowadzonych w ramach strategii komunikacji;
• zaangażowanie partnerów we wdrażanie, monitorowanie i ewaluację programu EWT.

Mogą być w nich zawarte i poddane ocenie również nastę­pujące informacje:

• postępy we wdrażaniu zintegrowanego podejścia do rozwoju terytorialnego, w tym zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich i rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach programu EWT;
• postępy we wdrażaniu przedsięwzięć mających na celu wzmocnienie zdolności instytucji i beneficjentów w zakresie administrowania EFRR i jego wykorzystania;
• w stosownych przypadkach – wkład w strategie makroregionalne i strategie morskie;
• szczególne przedsięwzięcia podjęte w celu promowania równości s kobiet i mężczyzn oraz promowania niedyskryminacji, a w szczególności wspierania dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, oraz rozwiązania przyjęte, aby zapewnić uwzględnienie problematyki równości płci na poziomie programu EWT i jego operacji;
• przedsięwzięcia podjęte w celu wspierania zrównoważonego rozwoju;
• postępy we wdrażaniu przedsięwzięć w dziedzinie innowacji społecznych.

Wydaje się jednak, że systemowa nierówność organizacji pozarządowych, które mimo aktywności i potencjału intelektualnego, są ograniczane rozwiązaniami formalnymi ograniczającymi ich bezpieczeństwo i stabilność finansową, może ograniczać trwałą zmianę zakładaną przez programy EWT. Skupienie się przez beneficjentów na formalnym (łatwiejszym do udowodnienia) aspekcie efektywności, może oddalać myślenie o projektach jako o długoterminowych i trwałych działaniach budujących spójność terenów przygranicznych.

Informacje dotyczące EWT publikujemy w ramach realizacji działań współfinansowanych ze środków Programu „Wspieranie Organizacji Pozarządowych” Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.