Kuba Wygnański – Pierwsze refleksje na temat mechanizmów wyłaniania przedstawicieli organizacji pozarządowych do komitetów monitorujących w ramach perspektywy 2014-2020.

Na początek ważne zastrzeżenie – niniejszy tekst ma charakter autorski. Nie jest oficjalnym stanowiskiem OFOP-u, który go zlecił, ani tym bardziej Rady Pożytku Publicznego, której autor jest członkiem.  Powstał jako rodzaj pierwszej, osobistej refleksji ze strony kogoś, kto uczestniczył we wszystkich etapach procesu wyborczego (od negocjacji reguł i ich uszczegóławiania przez organizację samego procesu po ocenę przypadków spornych). 

Na początek ważne zastrzeżenie – niniejszy tekst ma charakter autorski. Nie jest oficjalnym stanowiskiem OFOP-u, który go zlecił, ani tym bardziej Rady Pożytku Publicznego, której autor jest członkiem.  Powstał jako rodzaj pierwszej, osobistej refleksji ze strony kogoś, kto uczestniczył we wszystkich etapach procesu wyborczego (od negocjacji reguł i ich uszczegóławiania przez organizację samego procesu po ocenę przypadków spornych). 

Cały proces – poza, rzecz jasna, wyborem – miał za zadanie m.in. testować hipotezę o „wybieralności” przedstawicieli sektora pozarządowego.  Jest ona ważna nie tylko ze względu na wybory do komitetów monitorujących, ale także, w przyszłości, do innych ciał kolegialnych z udziałem organizacji pozarządowych – w tym Rad Działalności Pożytku Publicznego, powoływanych na różnych szczeblach i w różnych obszarach. Niniejszy tekst jest jednym z głosów (bo nie definitywnym werdyktem) w tej sprawie.

Kontekst

Opisana tu procedura i lekcje, jakie z niej wynikają, dotyczą specyficznego – i, jak się zdaje, pierwszego – eksperymentu w zakresie wyłaniania przedstawicieli organizacji do komitetów monitorujących programy operacyjne w ramach nowej perspektywy  2015-20. Samo zapewnienie miejsc organizacjom jest wynikiem regulacji europejskich, ale to, jak będą one obsadzane, pozostawiono decyzji poszczególnych krajów. W Polcse w poprzednim okresie programowania wskazywała ich Rada Działalności Pożytku Publicznego. Tym razem miało być inaczej.

Prace nad ordynacją wyborczą                                                                             

Bezsprzecznie pomysł na inne niż dotychczas podejście do wyłaniania składu KM przedstawicieli organizacji pozarządowych zgłoszony został przez OFOP i tzw. grupę 12 postulatów.  To w tym środowisku po raz pierwszy sformułowano postulat uruchomienia w tej sprawie procedury wyborczej. W poprzednim okresie programowania przedstawiciele organizacji pochodzili w większości ze wskazania RDPP.  System ten miał wiele zalet (w szczególności względną prostotę), ale też sporo wad, z których najpoważniejsza polegała na jego nieuchronnej arbitralności. 

Z początku procesowi towarzyszyło pewne nieporozumienie. OFOP całkiem mylnie, moim zdaniem, uznawał, że RDPP jest przywiązana do poprzedniego mechanizmu nominacji. Owo nieporozumienie skutkowało też całkiem w tej sytuacji zbędnymi zarzutami, że RDPP sama nie posiada demokratycznego mandatu, a co za tym idzie, jej wskazania od początku można uznać za w pewnym sensie nieprawomocne (gdyby uznać, że zasadniczą wartością jest demokratyczność wyboru). Fakt ułomności mechanizmów powoływania RDPP jest powszechnie znany (w tym także bez wątpienia jej członkom).  Problemem jest jednak nie tyle to, że to ważne skądinąd (bo umocowane ustawowo) ciało, jakim jest RDPP, nie pochodzi w wyborów, a wskazywane jest przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, co przede wszystkim to, że nie jest łatwo skutecznie wdrożyć alternatywę dla takiego systemu powoływania członków Rady.  W dotychczasowej praktyce utarł się zwyczaj, że Minister w swej „arbitralności” ograniczony jest do listy osób zgłoszonych przez środowisko pozarządowe (choć zdarzały się od tej zasady wyjątki).  Wspominam o tym dlatego, że w kontekście wyborów do KM pojawia się pytanie, czy da się istotnie stworzyć choćby ułomną, ale pochodzącą z wyborów reprezentację sektora. Wyniki wyborów do KM są w tej sprawie niestety niejednoznaczne.  Bez rozstrzygniecia tej kwestii RDPP pozostanie na stałe jedynie quasi-reprezentacją, a jej pozycja wynikać będzie nie z demokratycznego mandatu, tylko z faktu, że posiada ustawowe umocowanie, a także z – mniejszego lub większego kalibru – autorytetu i zaangażowania osób, które w niej zasiadają.

Wyjaśniwszy sobie to nieporozumienie, RDPP wespół z OFOP-em rozpoczęła staranie o to, by zasada wyłaniania reprezentantów w trybie wyborczym została przyjęta i usankcjonowana w odpowiednich regulacjach dotyczących nowego okresu programowania.  Ostatecznie zapis taki znalazł się w  ustawie  o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Towarzyszyły mu też odpowiednie wytyczne skierowane do władz regionalnych odpowiedzialnych za tworzenie Regionalnych Programów Operacyjnych.

Bardzo istotnym elementem zaproponowanej procedury była kwestia ilości miejsc, jakie w KM powinny przypadać partnerom społecznym (a wśród nich organizacjom pozarządowym). Wyjściowe stanowisko strony pozarządowej była takie, że miejsc tych powinno być więcej niż w obecnym okresie programowania. Kwestia ta jest pochodną szerszej dyskusji o roli, jaką odgrywać mają komitety monitorujące. Gdyby uznać, że rola ta polega na sprawowaniu kontroli nad szeroko rozumianym mechanizmem wykonawczym, to istotnie w składzie komitetu przedstawiciele administracji powinni być w mniejszości. Argumentacji takiej nie udało się skutecznie obronić i ostatecznie (zresztą bez podania sensownych powodów) Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przyjęło za punkt wyjścia zasadę, że organizacje pozarządowe powinny zajmować 1/3 z ogólnej puli przeznaczonej dla partnerów społecznych (realnie zatem 1/9 składu).  Sprawa ta była przedmiotem wielu dyskusji, a nawet sporów, i ostatecznie w różnych komitetach proporcja ta wygląda różnie. Istotnym punktem sporu było też to, czy miejsca w komietach są przeznaczone po prostu dla organizacji pozarządowych (tak jak ma to miejsce w przypadku partnerów społecznych), czy też dla organizacji z kompetencjami wymaganymi przez poszczególne programy operacyjne (np. w dziedzinie wykluczenia społecznego, nadzoru nad działaniami administracji etc.). Ostatecznie dla organizacji jako takich zagwarantowano tylko jedno miejsce – przypisane w komitetach przedstawicielom ponadbranżowych federacji organizacji.  

Największą jednak zmianą w stosunku do sytuacji z tego okresu było to, że przedstawiciele organizacji mieli być wyłaniani w drodze wyborów zorganizowanych przez RDPP. Ta śmiała decyzja, by mogła wejść w życie, wymagała dopracowania wielu szczegółów i stworzenia czegoś na kształt ordynacji wyborczej. Prace nad tym dokumentem trwały kilkanaście tygodni i podlegały licznym zwrotom (łącznie z propozycją zaniechania całego pomysłu ze względu na ryzyko łatwego „przechwytywania” całego procesu).  Ostatecznie udało się wypracować i skonsultować zasady wyborów i zostały one zastosowane w przypadku komitetów zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym (niektóre wybory wciąż trwają). 

Najważniejsze reguły ordynacji wyglądały następująco:

• Instytucja zarządzająca wskazuje liczbę dostępnych miejsc i ich charakterystykę (zakres tematyczny).
• Rolę komisji wyborczej przyjmuje na siebie RDPP w przypadku komitetów krajowych i regionalne RDPP (jeśli istnieją) w przypadku komitetów regionalnych.
• W wyborach mogą głosować organizacje pozarządowe i tzw. podmioty zrównane (wszystkie wskazane w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie).
• Głosować można listownie (po wydrukowaniu dostępnej w internecie karty do głosowania i podpisaniu jej przez osoby upoważnione do tego zgodnie z KRS) lub elektronicznie – przesyłając skan wypełnionej i podpisanej karty.
• Przedstawicieli do komitetów monitorujących krajowe programy operacyjne może wybierać każda organizacja, a przedstawicieli do komitetów regionalnych – organizacje, które mają swoją siedzibę albo siedzibę swojej jednostki terenowej lub oddziału na terenie danego województwa. Przy czym bez względu na to, ile takich oddziałów lub jednostek terenowych bez osobowości prawnej organizacja ma w danym województwie – może oddać tylko jeden głos.
• Organizacje, zgłaszając kandydata do komitetu, wskazują dwie osoby (kobietę i mężczyznę), które mają pełnić funkcję członka KM i zastępcy członka KM. Kandydaci – zanim zostaną zgłoszeni – muszą uzyskać poparcie co najmniej 10 innych organizacji lub jednej federacji.
• Każdy z kandydatów musi podpisać oświadczenie o niekaralności oraz zadeklarować – również pisemnie – gotowość do pracy w komitecie monitorującym. 
• Kandydaci wypełniają specjalny formularz zawierający dane na ich temat (znacznie pełniejsze, niż ma to miejsce np. w przypadku wyborów do parlamentu czy do władz samorządowych). Dodatkowo w formularzu znalazł się specjalny fragment dedykowany kandydatom aspirującym do zajmowania miejsc związanych z ochroną środowiska. Jest to swoista deklaracja przywiązania do wartości sformułowanych przez środowisko organizacji ekologicznych. Nie ma ona charakteru obowiązkowego, a jedynie wartość informacyjną dla wyborców.
• Jedna organizacje nie może nominować w ramach jednych wyborów więcej niż jednej pary kandydatów.
• Organizacje mogą głosować w ramach jednych wyborów na dowolną ilość par kandydatów.
• Wybory są jawne w tym sensie, że jawna jest lista głosów oddanych na każdą parę kandydatów.
• Wybory mają określony czas na zgłaszanie kandydatów, głosowanie oraz ewentualne protesty po każdym z tych etapów.
• Organizacje, które wskażą wybranego kandydata na członka komitetu monitorującego, nie mają prawa odwołać go w trakcie prac komitetu monitorującego. Istotą tej propozycji jest podkreślenie faktu, że przedstawiciele organizacji, którzy uzyskali mandat w wyborach, reprezentują cały sektor pozarządowy, a nie wyłącznie organizację, która formalnie ich zgłosiła. 
• Członkowie KM (a właściwie ich pary) mogą rezygnować lub być odwoływani  z powodu nieusprawiedliwionej absencji na posiedzeniach KM.

Pełne wersja „ordynacji wyborczej” znajduje się na stronach www.pozytek.gov.pl

Przebieg wyborów i wnioski, jakie z nich wynikają

Nie zamierzam w tym miejscu dokonywać systematycznego przeglądu całości przebiegu wyborów. Po pierwsze – proces jeszcze się nie zakończył, po drugie – zebranie w systematyczny sposób wszystkich danych z tego procesu wymagać będzie oddzielnego, i to niemałego, wysiłku (w szczególności, jeśli chodzi o wybory regionalne). Już obecnie można jednak zaryzykować sformułowanie (na własny rachunek) kilku ogólniejszych wniosków – w podziale na kilka sekcji.

Rola komisji wyborczej

Istotnym zagadnieniem był sposób funkcjonowania komisji wyborczej. W przypadku wyborów do komitetów krajowych rolę taką odgrywa RDPP (w szczególności zespól ds. dialogu) oraz zespół Departamentu Pożytku Publicznego. To skomplikowane zadanie wymagało pełnego zaangażowania zespołu i w tym miejscu słowa uznania należą się pracownikom DPP, którzy przyjęli na siebie jego główny ciężar. Wymagało to przygotowania formularzy, działań edukacyjnych, przygotowania strony internetowej, odpowiadania na pojawiające się pytania, ale w szczególności żmudnej pracy związanej z formalną weryfikacją kandydatów oraz  organizacji głosujących, a także zliczaniem głosów i odpowiadaniem na protesty. Analogiczne czynności wykonywane były przez lokalne Rady Pożytku  (choć w tym wypadku nie mamy jeszcze danych na temat realnych obciążeń). Nie wiem też, kto w rzeczywistości przyjął na siebie ciężar spraw technicznych (regionalne Rady Pożytku, w przeciwieństwie do krajowej RDPP, nie mają bowiem na ogół zaplecza organizacyjnego). 

Głosujący

Z moich roboczych obliczeń wynika, że na poziomie centralnym oddano łącznie 2012 głosów, z czego 166 z różnych powodów zostało uznanych za nieważne.

Po zakończeniu wszystkich głosowań warto byłoby przeprowadzić głębszą analizę głosowania (uwzględniając nie tylko to, jakie organizacje głosowały, ale także na kogo oddały swój głos). Stosunkowo łatwo można obliczyć np. to, że łącznie w procedurze wzięło udział ponad 600 Ochotniczych Straży Pożarnych i to one dzięki zorganizowanym głosowaniom (w oparciu o instrukcje lub gotowe karty do głosowania) miały decydujący wpływ na wynik wyborów (będzie o tym mowa dalej), oraz ponad 460 fundacji i 516 stowarzyszeń. Ciekawie wygląda też „geografia” frekwencji (podaję dane jedynie dla miast wojewódzkich).

Ta szczególna geografia daje do myślenia. Warto, jak sądzę, zauważyć, że łącznie suma głosów z miast wojewódzkich to około 1/3 oddanych głosów (znów w dużej mierze to „efekt OSP”).  Ponadto warto zwrócić uwagą na bardzo głębokie różnice między miastami. Zostawmy w tymi miejscu Warszawę, bo to zjawisko samo w sobie. Wśród pozostałych wyróżnia się grupa liderów (z wyraźną przewagą Białegostoku – o czym dalej). Jest też grupa wyraźnie mniej skłonna do udziału w przedsięwzięciu (ciekawa będzie analiza głosowań w KM RPO). Jednocyfrowe wyniki dla niektórych miast (w których liczba organizacji mierzona jest liczbami czterocyfrowymi) są nieco zaskakujące, by nie powiedzieć smutne, choć rozumiem, że nie jest to określenie z repertuaru klasycznej analizy.  Pobieżna analiza uczestników głosowania pokazuje też, że wiele znanych, rozpoznawalnych organizacji nie skorzystało z możliwości oddania głosu, co samo w sobie mogłoby być przedmiotem ciekawej, jakościowej analizy. Nie można, jak sądzę, używać tu argumentów powinnościowych (tak, jak można się nimi posługiwać w wypadku np. wyborów parlamentarnych), są to bowiem przecież „tylko” wybory powiązane z mechanizmem wdrażania programów UE i nie wszyscy muszą uznawać je za ważne. Trzeba jednak zauważyć, że właśnie na skutek takiego „absencyjnego” rozumowania (czytaj: niskiej frekwencji) tak łatwo było „przechwycić” wynik wyborów stosunkowo nielicznym, ale dobrze zorganizowanym grupom podmiotów.

Jakość kandydatów

W większości wyborów stosunkowo rozsądne okazały się, moim zdaniem, i liczba, i jakość kandydatów, choć i tu nie obyło się bez problemów. Zgodnie z ordynacją można było kandydować tylko na jedno wskazane w wyborach miejsce (rodzaj okręgu), związane z określonym zakresem tematycznym. Innymi słowy, trzeba było niejako „obstawiać”, nie wiedząc, z jaką konkurencją przyjdzie się zmierzyć. Czasem okazywało się, że niektóre z miejsc pozostały puste, w innych – pojawiał się tylko jeden kandydat, a tylko w niektórych sprawę rozstrzygać trzeba było w  głosowaniu.    W przypadku braku kandydatów spełniających kryteria (a zatem vacatu) decyzja należała do Rady Pożytku Publicznego (która przyjęła zasadę możliwe daleko posuniętej rekrutacji spośród kandydatów, którzy się zgłosili). W przypadku jednego kandydata (czytaj: pary), jeśli tylko była to kandydatura spełniająca formalne warunki, wybory nie były konieczne (choć mandat takiej osoby, najłatwiejszy do zdobycia, jest też w pewnym sensie najsłabszy). Innymi słowy, w ostatecznym składzie komitetów monitorujących znajdują się osoby z wyborów, osoby, które miały to „szczęście”, że nie miały konkurencji, więc pochodzą w pewnym z sensie z samoselekcji, i wreszcie takie, które wskazała Rada Pożytku Publicznego samodzielnie spoza tych, którzy się zgłosili (dotyczy to bodaj jednego przypadku – vacatu dla organizacji ekologicznych w programie Polska Cyfrowa). 

Błędy w zgłoszeniach kandydatów  

Wśród błędów, za których sprawą kandydatury odrzucano, było m.in. zgłaszanie osób tej samej płci, wadliwe przygotowanie dokumentacji, a także pojedyncze przypadki oczywistych nadużyć (np. przypadek użycia de facto cudzego CV). W ramach przyjętej ordynacji wyborczej kandydaci nie musieli udowadniać swoich kompetencji w danej dziedzinie. Powód przyjęcia tego rodzaju procedury (choć w pewnym sensie kłóci się ona ze zdrowym rozsądkiem) był w istocie prosty – praktyczny i techniczny. Chodziło mianowicie o to, że jeśli odrzucić czysto mechaniczne kryteria ( w rodzaju odpowiedni zapis w statucie albo wykształcenie w danej dziedzinie), to skazani bylibyśmy często na arbitralne decyzje, co oznaczałoby dodatkową pracę i trudności w przypadku odwołań. Nikt (szczególnie że obsługa procesu jest w dużej mierze techniczna i formalna) nie chciał wziąć na siebie odpowiedzialności za ten proces. Koszty takiej decyzji były jednak znaczne. 

Z perspektywy czasu nie jestem pewien, czy cena za to nie była zbyt duża. Pewien sposób „kwalifikowania” do czynnego i biernego prawa wyborczego znaczenie ograniczyłby problemy, jakie napotkaliśmy w czasie wyborów.  Być może istniały, i warte są rozważenia, rozwiązania pośrednie. Na przykład może sensowne byłoby zwiększenie liczby poparć, jakie są potrzebne do zgłoszenia kandydata, a także wymaganie, aby poparcia tego mogły udzielać wyłączenie organizacje „kwalifikowane” w danej dziedzinie, to znaczy takie, które upoważniają do tego kompetencje (lub co najmniej zapisy statutowe i staż organizacji). Przy takiej procedurze lista dyskusyjnych przypadków byłaby prawdopodobnie znacznie krótsza.

Być może rozsądnym byłoby także uznanie, że organizacje nie mogą głosować na wszystkie miejsca, ale tylko na jedno. Innymi słowy, same musiałyby uznać, które zagadnienie jest dla nich najważniejsze. Nie byłoby też przypadków głosowania za pomocą predefiniowanych kart do głosowania, w których po to, żeby zagłosować na ważnego dla organizacji kandydata, konieczne jest głosowanie na wszystkich pozostałych. 

Jedynym przypadkiem, w którym kwalifikacja organizacji rekomendujących kandydatów miała miejsce, dotyczyła miejsca zarezerwowanego dla przedstawicieli ponadbranżowych federacji (to odpowiednik miejsc, które przysługują związkom zawodowym i pracodawcom – z tą wszakże różnicą, że mają ich oni (z niejasnych dla mnie powodów) znacznie więcej. W momencie tworzenia ordynacji wydawało się, że pojęcie ponadbranżowej federacji jest w pewnym sensie samoeksplikowalne.  A jednak… okazało się, że nie dla wszystkich. W kilku przypadkach doszło do sytuacji spornych. Jako przykład można wskazać województwo dolnośląskie, w którym o miejsce to postanowiła się ubiegać regionalna sieć Lokalnych Grup Działania. W tej sprawie do RDPP trafił protest i w najbliższym czasie w tej sprawie ma zapaść decyzja. Jako że niniejszy dokument – o czym była mowa na początku – ma charakter autorski, mogę w swoim imieniu stwierdzić, że w moim rozumieniu sieć LGD istotnie nie jest ponadbranżową federacją.

Prawdziwym i najpoważniejszym, moim zdaniem, problemem były jednak przypadki czegoś w rodzaju „przechwytywania” wyborów przez dobrze zorganizowane grupy. Żeby było jasne, nie chodzi tu o sytuację, w której jakaś organizacja, czy w szczególności federacja, namawia do głosowania na rekomendowanych przez nią kandydatów. Chodzi o ordynarny proceder zdobywania różnymi metodami podpisów na z góry przygotowanych kartach wskazujących wszystkie miejsca w KM. Najbardziej wyrazistym przykładem tego rodzaju działania była sytuacja, którą umownie nazwijmy „akcja wyborcza z Podlasia”. 

Opiszę ją tu jako przypadek „specjalny”

Podsumowanie

Nie jest łatwo podsumować wszystkie nauczki, jakie płyną z opisywanego wyżej procesu. Miał on niewątpliwie dobre strony, takie jak wzmocnienie mandatu członków ze strony organizacji, mobilizacja części środowisk, ułożenie relacji pomiędzy wybranymi osobami a sektorem w sposób, który strukturalnie wymusza lepszy niż dotychczas, „ustrojowy” mechanizm ich odpowiedzialności przed szerszym niż ich własna organizacja środowiskiem. Ważne jest również to, że technicznie, jako środowisko, byliśmy w stanie temu podołać (choć trzeba pamiętać o udzielonej nam pomocy i wyrazić wdzięczność także pracownikom administracji). Jest to prawdopodobnie jedyny w UE przypadek tak poważnego podejścia do kwestii wyłaniania reprezentantów. Co będzie dalej, pokaże przyszłość, wiele zależy od samych przedstawicieli (ich pracowitości, kompetencji, integralności osobistej etc.).

Niemożliwa do rozstrzygnięcia jest kwestia, czy ostatecznie kompozycja osób zasiadających w KM nie byłaby lepsza, gdyby dokonała jej na podstawie zgłoszeń sama RDPP. W niektórych przypadkach (to siłą rzeczy sąd subiektywny) myślę, że tak, ale z drugiej strony, są takie sytuacje, w których proces jest w pewnym sensie ważniejszy niż efekt – i ta może do takich należeć. Procedurę można, w moim przekonaniu, ulepszyć, kierunki zmian opisałem już wyżej – w szczególności wyższy próg liczbowy i jakościowy poparcia dla kandydatów, zasady jednego głosu dla organizacji i być może jakieś zabezpieczenia polegające na rozłączeniu kart wyborczych tak, żeby nie można było (nie trzeba) głosować „hurtem”. System pewnie będzie się też zmieniał poprzez zmiany w zachowaniach wyborców, przy czym zapewne będą to dwa równoległe procesy. Jeden – poszerzanie się cynicznych mechanizmów „przechwytywania” wyborów, drugi – większa mobilizacja tych, którzy nie chcą, aby było to aż tak łatwe. Pewien uczestnik dyskusji w czasie sporów o kształt ordynacji, i to w momencie, w którym piszący te słowa zwątpił w sensowność tego mechanizmu, powiedział: „nie bójmy się demokracji”. Pierwsze nauczki mamy za sobą. Przyszłość przyniesie następne.