List do Premiera

12 września 2009
Aktualności

PODSTAWOWE PROBLEMY

Nowelizacja ma na celu przede wszystkim przejęcie funkcji „technicznego” pisania ustaw przez Rządowe Centrum Legislacji. W uzasadnieniu do niej nie ma ani słowa o procesie konsultacji. Nie usuwa więc ona – ani żadne zmiany innych ustaw wraz z nią przyjęte – następujących fundamentalnych problemów dotyczących udziału obywateli w tworzeniu prawa ich dotyczącego, którymi są:

(i) brak przejrzystości źródeł prawa

Podstawy prawne konsultacji są nadal rozproszone i fragmentarycznie przewidziane w różnych ustawach oraz innych aktach jak Regulamin Pracy Rady Ministrów, który nie ma mocy ustawy. O konsultacjach – za każdym razem fragmentarycznie – mowa w ustawie o działach administracji rządowych, ustawie o Radzie Ministrów, pośrednio w ustawie o działalności lobbingowej, Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów o Zasadach Techniki Prawodawczej, Uchwale Rady Ministrów o Regulaminie Pracy Rady Ministrów. Mimo zmiany ustawy o Radzie Ministrów nie wykorzystano okazji, aby skorelować te akty prawne.

(ii) brak przejrzystości co do podmiotu konsultacji

Regulamin Pracy Rady Ministrów ogranicza listę podmiotów uprawnionych do konsultacji do podmiotów uprawnionych do takiego działania na podstawie „odrębnych przepisów”. Jak rozumiemy chodzi tu o ustawę o związkach zawodowych, ustawę o organizacji pracodawców, ustawę o Komisji Trójstronnej, ustawę o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Nie jest natomiast jasne czy taki „odrębny przepis” stanowi swoista konsultacja odbywająca się na podstawie art. 7 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Nie jest też jasne jaka jest sytuacja wszystkich innych reprezentantów strony społecznej.

(iii) brak przejrzystości co do przedmiotu konsultacji.

Po pierwsze, w związku z Nowelizacją nie uległy, niestety, zmianie przepisy Regulaminu zawierające enigmatyczne stwierdzenia, co do tego kiedy (w stosunku do jakich projektów ustaw) konsultacje w ogóle są przeprowadzane (ocenny par. 12 ust. 5 Regulaminu).

Po drugie, znowelizowany Regulamin jest bardzo niejasny jeśli chodzi o to na jakim etapie prac nad daną ustawą przeprowadza się konsultacje społeczne. Z jednej strony o „wynikach konsultacji” mówi par. 9 ust 4 pkt 2 Regulaminu dotyczący Oceny Skutków Regulacji założeń ustawy. Jak wynika z tego przepisu, OSR przygotowywane być powinno przed stworzeniem założeń i do nich załączane. Jednocześnie, jak się wydaje sprzecznie z par 9, par 10 Regulaminu mówi o „kolejnym” OSR – tym razem samego aktu prawnego. W przepisach par. 9 regulujących ten etap prac nie ma żadnej regulacji dotyczącej zgłoszeń opinii w trybie art. 7 ustawy o działalności lobbingowej. Podczas gdy w par 10 ust 6a wskazuje, że dopiero na etapie prac nad samym aktem prawnym „dołącza” się do niego uwagi zgłoszone w trybie ustawy o działalności lobbyingowej (dodatkowo nie jest jasne co się „dzieje” z tymi uwagi i czy uznawane są one za „konsultacje). Następnie w par 12 ust 4 i 5 po raz kolejny mowa o „skierowaniu projektu do zaopiniowania przez inne organy administracji państwowej, organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje”. Relacja przepisów zawartych w par. 9, 10 i 12 nie jest jasna, nie wynika z nich bowiem przejrzyście:

  • jaki dokument przekazywany jest do konsultacji społecznych,

  • ile razy – tzn. co się stanie jeśli dane założenia zostaną odrzucone przez Radę Ministrów i będą modyfikowane (albo modyfikowany będzie OSR)

  • co wynika z przeprowadzenia procesu konsultacji społecznych i zgłoszeń złożonych w trybie art. 7 ustawy lobbingowej – co się dzieje z przekazanymi przez konsultowanych uwagami.

O ile dotychczasowy system zakładał przeprowadzania konsultacji na bardzo późnym etapie prac – tzn. dopiero na etapie gotowego projektu aktu prawnego, o tyle obecny system wprowadza wyłącznie konsultację założeń. Po przyjęciu założeń przez rząd tylko „zainteresowany” resort będzie miał prawo oceniać na ile zostały one odzwierciedlone w przygotowanym przez RCL projekcie aktu prawnego. Takie rozwiązanie naraża pracowników RCL na pozaprawne naciski i pozostawia pole poszczególnym resortom do wprowadzania nieskonsultowanych zmian do finalnego tekstu projektu ustawy.

(iv) brak przejrzystości co do formy konsultacji

Wskazany wyżej fakt, iż przepisy o konsultacjach społecznych rozrzucone są w różnych aktach prawnych, powoduje, że strona społeczna ma trudność w ustaleniu ilości i skuteczności konkretnych formuł konsultacji (konsultacje podmiotów „ustawowych”, konsultacje osób zaproszonych zgodnie z par. 12 ust 4 i 5 Regulaminu, zgłoszenia w procedurze z art. 7 ustawy lobbingowej, wolne uwagi zgłoszone na stronach internetowych resortów). Tę trudność dodatkowo potęguje rozbieżność polityk informacyjnych każdego z resortów (różne zakresy ujawnianej informacji, różne formaty i zakresu publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, brak komunikacji elektronicznej)

Nadal więc, z punktu widzenia udziału strony społecznej w procesie stanowienia prawa, Nowelizacja nie wprowadza zmian na lepsze. Oddalamy się wręcz od standardów wskazanych w Komunikacie Komisji Europejskiej „W kierunku wzmocnienia kultury konsultacji i dialogu – ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji z zainteresowanymi stronami” COM (2002) 704.