Nadzór nad stowarzyszeniami

Nadzór nad stowarzyszeniami od poczatku transformacji, czyli uchawlenia Ustawy Prawo o Stowarzyszeniach, budził kontrowersje. Już w porozumieniach Okrągłego Stołu strona opozycyjno-solidarnościowa wyraziła nadzię dalszych zmian jeśli chodzi o “zmniejszenie zakresu nadzoru nad stowarzyszeniami”. Jednak stosunkowo szybko przedstawiciele organizacji pozarządowych odkryli, że brak czy niedostateczny nadzór nad organizacjami może mieć i złe strony.

Po pierwsze zbyt mała kontrola działalności organizacji nie podoba się rządowi. To oczywiście nie jest jeszcze argument, ale trzeba sie liczyć z ciągłymi próbami zwiększenia wpływu administracji na działalnością społeczną. Kilkukrotne od 1994 roku mieliśmy próby nowelizacji ustawy o Fundacjach, które budziły opór społeczny głównie poprzez ich restrykcyjność. Środowisko na te zakusy odpowiadało próbami samoregulacji (działania Forum Fundacji Polskich, Forum Inicjatyw Pozarządowych) – wychodząc z założenia, ze samokontrola jest lepsza niż kontrola zewnetrzna.

Po drugie same organizacje często widzą, że nie zawsze dobrze sie dzieje w organizacjach pozarządowych. Od dłuższego czasu pojawiaja sie głosy (sam próbowałem je spisać w postaci sześciu grzechów głównych), że tak jak w biznesie czy administracji w organizacjach pozarządowych też zdarzają sie nieprawidłowości i nadużycia. Co wiecej organizacje już nie raz przekanały sie, że w działalnosci społecznej często istnieje coś na zasadzie zbiorowej odpowiedzialności. Za winy jednej organizacji, której złe działanie nagłośniły media traciły i inne organizacje, bo spadek zaufania jest dla sektora pozarządowego zabójczy nie tylko ze względów ideowych, ale i ekonomicznych (spadek społecznego poparcia). Wtedy pojawiały się głosy, ktoś – dla naszego wspólnego dobra – powinien przygladać się tym działającym bezprawnie lub nieetycznie organizacjom.

Po trzecie w końcu organizacje coraz częściej nie tylko realizują konkretne usługi ale także chcą wpływać na podejmowanie decyzji. Występują w imieniu niepełnosprawnych, zagrożonej przyrody, praw obywatelskich i interesów samych organizacji (np. dobrych rozwiazań prawnych) i każdy mówi, że reprezentuje interes społeczny, że działa na rzecz dobra wspólnego. I wtedy znów pojawia się chęć, aby określić kto reprezentuje czyje intersy, czy przypadkiem – powołując się na szczytne wartosci – nie załatwia swoich indywidualnych czy grupowych interesów. I gdy nagle pojawia się z nikąd (a znamy przecież takie przypadki) jakaś osoba, która nagle próbuje występować w imieniu wszystkich, zna rozwiazanie wszystkich problemów i od podstaw odkrywa prawdy, które przed nim doświadczyli i opisali inni – jaki sie pytanie czy ktoś nie powinien tego weryfikować.

Te trzy przypadkie, przerabiane przez sektor pozarządowych, skłaniają wielu do tego aby kwestii nadzoru nie traktować tylko w kategoriach prób ograniczenia wolności, ale również poszukiwania rozwiązań problemów, które trapią sektor. Pytaniem podstawowym jest oczywiście to kto taki nadzór powinien sprawować. Obecnie są to już to jednostki administracji samorządowej (powiaty) lub rządowej (wojewodowie, ministrowie). Kwestia nadzoru ze strony samorządów, od samego początku, a więc reformy samorządowej z 1999 roku, budziła kontrowersje. Dlaczego samorząd, który z jednej strony powinien być partnerem (a partnerstwo jak wiemy powinno opierać się na równoprawności stron) ale też i instytucją, która powinna podlegać społecznej kontroli (w tym ze strony organizacji). Choć obawy, że samorząd będzie nadużywał swych uprawnień okazały się nieuzasadnione (czasami tylko niepotrzebnie utrudnia życie rejestrującym się organizacjom, a tak poza za tym raczej nie nadzoruje niż nadzoruje zbytnio) to jednak sama idea takiego nadzoru jest kulawa. Dodatkowo słusznie uznano, że samorząd może tylko nadzorować zgodność działań organizacji z prawem. Co jednak pozostawia poza sferą kontroli całą działalność merytoryczną organizacji, która przecież decyduje o sensie jej funkcjonowania. Spięcie chociażby pomiędzy PZPN-em a kibicami dobrze pokazuje, że istnieć tu może pewien problem.

Jeżeli uznać, że jakiś nadzór (przynajmniej w części organizacji) być musi i, że nie powinien być to bezpośredni nadzór administracji publicznej to – przyjmując, iż sąd powinien tu spełniać rolę rozstrzygającą – pozostaje wyjście samokontroli. Wydaje się, że w polskim prawie istnieją co najmniej trzy różne formy takiej samokontroli, które można by wykorzystać również w sektorze pozarządowym.Są to: samorząd tak obligatoryjny jak i nieobligatoryjny, albo uznana za reprezentatywnś samoorganizacja.

1. Samorząd obligatoryjny
Doskonałym przykładem jest Krajowa Rada Spółdzielcza (KRS), która z mocy prawa  jest “naczelnym organem samorządu spółdzielczego" i która zwołuje co 4 lata Kongres Spółdzielczości będący “najwyższym organem samorządu spółdzielczego”.

W ramach tego obligatoryjnego samorzadu oczywiscie spółdzielnie mogą się organizować np. w związki rewizyjne, które na mocy samoorganizacji przejmują od KRS obligatoryjną lustrację spółdzielni.

2. Samorząd nieobligatoryjny
Tu przykładem jest Krajowa Izba Gospodarcza, która – na zasadzie dobrowolności – zrzesza izby gospodarcze. Oczywiscie udział w izbach gospodarczych znów nie jest obligatoryjny. Jednak wyraźnie trzeba powiedzieć, iż prawo mówi iż:

• Izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów w zakresie ich działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej lub usługowej, w szczególności wobec organów państwowych.
• Krajowa Izba Gospodarcza reprezentuje wspólne interesy gospodarcze zrzeszonych członków.

3. Reprezentatywna samoorganizacja
W organizacjach zazwyczaj najbardziej podoba się samoorganizacja, która może być formą nadzoru nad zrzeszonymi organizacjami. Federacja bierze odpowiedzialność za swoich członków i mówi w ich imieniu. Jednak podstawowym problemem jest tu kwestia reprezentatywności. Dobrze pokazuje to reprezentatywność tzw. partnerów społecznych (związków zawodowych i pracodawców*). Tu na mocy ustawy określa się warunki, w jakim parterzy społeczni stają się reprezentaywni. Czyli przestają mówić już tylko w imieniu swoich członków, ale także w imieniu innych – nizrzeszonych – pracodawców i pracobiorców.

Czy pytanie o jakąś formę samokontroli w organizacjach pozarządowych (czy węziej wśród stowarzyszeń) jest zasadne? Według mnie jest to jedyna droga aby uniezależnić się od nadzoru administracji i jej prób odgórnej i zcentralizowanej certyfikacji działań organizacji, które ze swej istoty powinne być poza – rządowe.