Pakty jako sposób włączania się obywateli w proces zarządzania publicznego

2011-11-29 01:00:00
Poszukiwanie odpowiedzi na to jak zarządzać w społeczeństwie gdzie demokratycznie wybrani politycy w niewielkim tylko stopniu reprezentują zdania swoich wyborców jest jednym z podstawowych zagadnień kryzysu demokracji i kłopotów z legitymizacją systemu. Problem nie wynika to zresztą tylko z przyjęcia w demokracji przedstawicielskiej idei tzw. mandatu wolnego, który zapewnia niezależność i nieodwołalność reprezentantów, ale przede wszystkim z uwagi na obszar spraw, którym zajmuje się współczesne państwo.

Oznacza to, iż wyborcy nie mają szans dowiedzieć się w trakcie kampanii wyborczej nawet części poglądów wybieranego przedstawiciela na tematy, w sprawie których będzie się on musiał wypowiedzieć w trakcie kadencji. Podobnie rząd podejmując decyzje w istocie ma stosunkowo słabą legitymizację dla swoich wyborów. Zakładając niewielką większość parlamentarną i 50% frekwencje wyborczą może się podpierać jedynie legitymizacją ok. 1/4 społeczeństwa i właściwie brakiem wiedzy o preferencjach obywateli w większości podejmowanych tematów. Oznacza to albo arbitralność decyzji, albo konieczność poszukiwania nowych rozwiązań.

Między konsultacjami a współdecydowaniem

Na problem braku legitymizacji pojawiają się właściwie dwie odpowiedzi, które wprost wywodzą się z idei demokracji partycypacyjnej. Jedna to demokracja deliberatywna[1], druga negocjacyjna.

Aby dowiedzieć się o preferencjach obywateli w konkretnych sprawach władza może przeprowadzić konsultacje, czyli poprosić obywateli aby o ile chcą wypowiedzieli się. Oczywiście takie konsultacje mają swoje wady. Po pierwsze każdy wypowiada się o swoich preferencjach, ale nie jest to raczej wskazanie niż deklaracja. Po drugie znaczna część populacji nie bierze udziału w konsultacjach, tak więc i tak niewiele wiadomo o preferencjach tej grupy[2]. Po trzecie w końcu, ponieważ konsultacje są dla władzy jedynie sondażem, którego wyniki może zignorować często poddaje się wątpliwość rolę konsultacji jako swoistej manipulacji, która jedynie daje poczucie współsprawstwa.

Innym rozwiązaniem jest demokracja uzgodnieniowa (negocjacyjna), która wychodząc z założenia, że w systemie „współzależnych interesów”  „przetarg i wzajemne wspieranie się służą godzeniu sprzecznych interesów mocno zintegrowanych grup, które nie mogą być pogodzone drogą współzawodnictwa wyborczego i zasad większościowych. Władza przetargowa jest skoncentrowana w rękach ścisłego kierownictwa (…) Podstawowym warunkiem jest mocna integracja pionowa każdej z grup i otwartość poglądów czołowego kierownictwa, konieczna dla gładkiego procesu przetargu”[3]. Mamy więc rozbudowaną kosztem partii politycznych i parlamentu formę współpracy między organizacjami zbiorowych interesów a administracją za pomocą różnych ciał dialogu obywatelskiego, niezależnych agencji rządowych, czy wręcz powoływanych przez administrację niezależnych organizacji pozarządowych[4]. Demokracja uzgodnieniowa opiera się więc  o „wielkie koalicje, wzajemne weto, proporcjonalność oraz autonomię poszczególnych segmentów” a „wspólnie uzgodnione rządy zastępują rządy większości” [5].  Jednak demokracja uzgodnieniowa, w formie różnego rodzaju zinstytucjonalizowanych ciał dialogu obywatelskiego, często zaczyna cierpieć na podobne przypadłości co demokracja przedstawicielstwa. Korporacyjny system udziału w podejmowaniu decyzji prowadzi zinstytucjonalizowane grupy interesów do wypowiadania się w sprawach do którego nie mają wystarczającego mandatu (np. związki zawodowe i organizacje pracodawców często zajmują stanowisko w kwestiach daleko wybiegających poza obszar zatrudnienia).

Pakty społeczne

Demokracja uzgodnieniowa ma tę zaletę nad deliberatywną, iż władza włączając zbiorowych aktorów do współdecydowania przerzuca na nich część odpowiedzialności i oczekuje współpracy      (akceptację i wywiązywanie się z wynegocjowanych ustaleń). Jednak jak wspomniałem, część decyzji podejmowane przez gremia reprezentujące duże grupy społeczne nie odpowiada mandatowi jakie te gremia dostały od grup, które reprezentują. I tu jako rozwiązanie pojawia się idea paktów społecznych, jako jednorazowej, wynegocjowanej umowy na konkretny temat. Pakty takie wywodząc się wprost z dialogu społecznego[6] nie są przecież obce naszej kulturze W końcu u podstaw III Rzeczypospolitej stoi idea paktów społecznych pomiędzy władzą a społeczeństwem, którą to formę przecież przyjęły tak Porozumienia Sierpniowe z 1980 roku jak i Porozumienia Okrągłego Stołu z 1989 roku.

Pakt społeczny pełni więc funkcję negocjacji pomiędzy władzą a obywatelami w jednej, konkretnej (choć często o szerokim zasięgu) kwestii. Społeczeństwo samoorganizuje się, aby uzgodnić postulaty i reprezentować w miarę jednolite stanowisko wobec władzy. Władza ma zaś możliwość wynegocjować z tak wyłonioną reprezentacją społeczeństwa (posiadającą, choćby tylko chwilową, legitymizację) akceptowalne społecznie rozwiązanie.

Jednak tak jak nie ma nic bardziej zabójczego dla konsultacji jak konsultacje pro forma, które w dużej mierze są fikcją i traktowane są przez władzę jako zło konieczne, tak idea paktów społecznych zależy od poważnego podejścia obu stron. Lepiej już aby nie było zgody, niż gdyby to miała być zgoda pozorna, podpisanie czegoś co nie ma znaczenia. Takie pozorne pakty, które podpisuje tylko jedna ze stron, które nie zawierają zobowiązań, które są na tyle ogólne, że nie można zweryfikować ich efektów, to próba wykorzystania idei paktu do innych celów. Tylko oparta o silne zaplecze społeczne, reprezentująca szerokie środowiska strona społeczna może wynegocjować pakt i przypilnować jego realizacji.

Pakty to nie tylko papier

W paktach wiele zależy od tego co się wynegocjuje i co się podpisze. Jednak pakt nie będzie dobrze funkcjonowałem bez pewnego napięcia, bez nacisku strony społecznej na władzę, bez twórczego fermentu po stronie społecznej i bez dobrej woli po stronie administracji. Dobrym przykładem wydaje się Pakt dla Kultury, który został podpisany 14 maja pomiędzy Rządem reprezentowanym przez Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska a Obywatelami Kultury. O sukcesie zarówno podpisania Paktu, jak i szansie na jego zrealizowanie zadecydowało kilka czynników:

• ruch Obywateli Kultury był od początku szerokim ruchem o bardzo różnych wymiarach ideowych, zorganizowanym pierwotnie pod hasłem “1% dla kultury”, który to apel podpisało wiele znaczących osób z różnych partii politycznych.
• ruch Obywateli Kultury od początku był ruchem nie odwołującym się tylko do jednego środowiska. Twórcy i animatorzy kultury, przedstawiciele instytucji publicznych i organizacji pozarządowych, działacze z obszaru edukacji, kultury, aktywnosci obywatelskiej wspólnie pracowali nad założeniami.
• wypracowana propozycja dla rządu była wynikiem  szerokich konsultacji i kompromisu różnych stanowisk i interesów (wszyscy wiedzieli, że nie chodzi tu o żaden partykularny interes tylko o wypracowanie założeń, które mogą pomóc odnaleźć kulturze odpowiednie miejsce w dzisiejszej rzeczywistości)
• wypracowana propozycja była z jednej strony wyzwaniem dla rządu (opierała się m.in. na twardym postulacie 1%), z drugiej była przygotowana w ten sposób aby rząd mógł ją podpisać (rozłożenie dochodzenia do 1% na kolejne lata, a w sytuacji gdy 1% CIT-u okazał się nie do zaakceptowania przez stronę rządową z pragmatycznych powodów został z paktu wykreślony)
• pakt został podpisany m.in. przez Prezesa Rady Ministrów co daje mu wymiar nadrzędny nad poszczególnymi resortami
• w pakcie zostały zapisane konkretne mechanizmy wdrażania i monitorowania postanowień paktu (Zespół ds. Paktu na rzecz Kultury przy KPRM oraz komitetu społecznego przy MKiDN) oraz określone terminy ich realizacji.
• ruch OK nie tylko doprowadził do powstania odpowiednich ciał dialogu obywatelskiego (prowadzi więc w oparciu o ideę paktu negocjacje z władzą), ale też nadal prowadzi działalność na poziomie lokalnym. Podpisany został pakt w Bydgoszczy, szykuje się m.in. Warszawa i Łódź, co oznacza, że Obywatele Kultury nadal stanowią niesformalizowaną, ale znaczącą siłę społeczną.

Oczywiście to dopiero początek drogi. Nie ma pewności, że wszystko się uda. Wiele jest jeszcze do ustalenia z rządem a także pomiędzy partnerami społecznymi w ramach samego ruchu, ale proces się rozpoczął. Pakt zaś  nadaje ramy, aby ta dyskusja mogła się przekładać na wymierne efekty. To właśnie zaleta dobrze przygotowanego i realizowanego paktu.

Piotr Frączak