Polska przygotowuje się do odpowiedzi na projekty rozporządzeń autorstwa Komisji Europejskiej

10 listopada 2011

Aktualności, Monitoring funduszy europejskich, Program Europejski, Projekty zrealizowane, Reprezentanci OFOP

26 października Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zorganizowało spotkanie poświęcone opublikowanym rozporządzeniom Komisji Europejskiej na temat przyszłej polityki spójności na lata 2014-2020. Oprócz analizy najważniejszych zasad unijnego pakietu legislacyjnego, przedstawiciele Ministerstwa podzielili się swoimi uwagami oraz sugestiami, które mogą zostać włączone do polskiego stanowiska wobec propozycji KE.

Pakiet rozporządzeń, które KE przekazała do wiadomości publicznej w październiku, zawiera następujące dokumenty:

Rozporządzenie ogólne ustanawiające wspólne przepisy dla 5 funduszy europejskich (Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki) mających wchodzić w skład polityki spójności (2014-2020);
Rozporządzenie szczegółowe dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ;
Rozporządzenie szczegółowe dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego;
Rozporządzenie szczegółowe dotyczące Funduszu Spójności.

Wszystkie pięć funduszy ma podlegać generalnym zasadom: programowania, koncentracji tematycznej, warunkowości oraz rozwoju terytorialnego. Spotkanie zorganizowane przez MRR poświęcone zostało głównie tym czterem obszarom merytorycznym, które określać mają przyszłe funkcjonowanie mechanizmów zarządzania systemem unijnych pieniędzy na poziomie krajów członkowskich oraz ich relacje z Brukselą.

Zanim jednak przystąpiono do omawiania poszczególnych elementów zasad generalnych, przedstawiciele Ministerstwa wyrazili kilka ogólnych uwag do całości pakietu legislacyjnego. Uwagi te dotyczyły następujących kontrowersji:

– nowy pakiet rozporządzeń nie wprowadza uproszczeń do zasad wdrażania funduszy – wręcz przeciwnie, w dużym stopniu skomplikuje zarządzanie,

– zasada subsydiarności traci na znaczeniu – propozycje Komisji stawiają ją w roli dominującej w stosunku do państw członkowskich, m.in. poprzez nadmierną interwencję w obszary odpowiedzialności państw członkowskich oraz kontrolę – zapisanej w zasadzie warunkowości,

– realizacja zasady proporcjonalności może być zagrożona – państwa w stosunkowo niewielkim stopniu korzystające z funduszy europejskich protestują wobec formalnych wymogów równych wymogom wobec państw, które otrzymują większe wsparcie – pojawia się więc niebezpieczeństwo nierównego traktowania krajów członkowskich przez Komisję.

Wszystkie wyżej wymienione wątpliwości wzbudziły również dyskusję wśród przedstawicieli państw członkowskich innych krajów, pracujących w grupach i zespołach roboczych nad przyszłym okresem programowania. Jest to dobry znak, ponieważ jedynie koalicje w danej kwestii są w stanie zmienić propozycje Brukseli.

Po wstępie na temat wniosków ogólnych, rozpoczęto omawianie poszczególnych zasad generalnych, które określać będą mechanizmy korzystania z funduszy unijnych.

Programowanie strategiczne (Tytuł II, Rozdział I. art.9-12, str.39-41 oraz Rozdział II, art. 13-15, str 41-44 oraz Tytuł III, Rozdział I, art. 23-27, str. 51-53 – w rozporządzeniu ogólnym, regulującym wszystkie pięć funduszy)

Określone przez Wspólne Ramy Strategiczne (rodzaj umowy między wszystkimi państwami członkowskimi) oraz w umowie o partnerstwie (umowa dwustronna między Komisją a poszczególnymi krajami nt. rozwoju i inwestycji, negocjowana przez rząd z zapewnieniem zasady partnerstwa, zawierająca analizę zróżnicowań oraz potrzeb rozwojowych, podsumowanie ewaluacji ex ante Programów Operacyjnych, podsumowanie głównych oczekiwanych rezultatów, szacunkową alokację wsparcia UE, główne priorytety współpracy terytorialnej oraz listę programów) – mają w ramach nowej polityki spójności wskazywać sposób i kierunki merytoryczne dla programowania strategicznego funduszy europejskich. Oba dokumenty będą odnosić się do strategii na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu

społecznemu (w skrócie Strategii Europa 2020). Na jej podstawie wytypowano 11 celów tematycznych:

(1) wspieranie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji;

(2) zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych;

(3) podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora rolnego (w odniesieniu do EFRROW) oraz sektora rybołówstwa i akwakultury (w odniesieniu do EFMR);

(4) wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach;

(5) promowanie dostosowania do zmiany klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem;

(6) ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystywania zasobów;

(7) promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych;

(8) wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników;

(9) wspieranie włączenia społecznego i walki z ubóstwem;

(10) inwestowanie w edukację oraz uczenie się przez całe życie;

(11) wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji.

Wokół nich skoncentrują się poszczególne fundusze i programy operacyjne. Do pozytywnych aspektów mechanizmów legislacyjnych, zaliczono objęcie Wspólnymi Ramami Strategicznymi pięciu funduszy (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego).

Natomiast do wyjaśnienia zostawiono rolę. jaką mają pełnić Wspólne Ramy Strategiczne dla państw członkowskich UE, a przez to dla zawieranych przez nich umów o partnerstwie i wynikających z nich programów operacyjnych. Wątpliwości budzi tutaj forma przyjmowania Wspólnych Ram Strategicznych – przede wszystkim zagrożenie narzucania przez Komisję warunków umowy partnerskiej, pomimo że sama w sobie zakłada równość stron. Negatywnie również oceniono propozycje odnoszące się do samej logiki programowania, nastawionej na cele tematyczne, pomijając odniesienia do klucza terytorialnego.

Koncentracja tematyczna (Rozdział III, art. 16, str. 44 – w rozporządzeniu ogólnym)

Oznacza zmianę logiki programowania, opierając ją na celach tematycznych, a nie kierunkach obranych przez dany region. Wskazując 11 celów, na które będzie przeznaczone wsparcie z Unii, zredagowanych w oparciu o Strategię Europa 2020 (ale nie zapisanych w sposób bezpośredni w strategii), Komisja sama określiła podział wydatkowania w ramach koncentracji tematycznej. Będzie ona uzależniona od dobrze już znanego geograficznego zakresu wsparcia, poprzez podział na regiony bardziej lub mniej rozwinięte. Nowością jest rozszerzenie tego systemu o regiony przejściowe, co tworzy nam następujący obraz terytorialny w Unii:

regiony mniej rozwinięte, których produkt krajowy brutto na mieszkańca jest mniejszy od 75% średniej unijnej. Te regiony (głównie nowe kraje członkowskie, w tym Polska) mają otrzymać największą sumę dofinansowania, w wysokości 162,6 mld euro;
regiony przejściowe, których PKB oscyluje w granicach od 75% do 90% średniej unijnej. Dla tych regionów (m.in. Mazowsze) Komisja przeznaczyć chce najmniejszą pulę pieniędzy (spośród 336 mld euro) w wysokości 38, 9 mld euro;
regiony najlepiej rozwinięte – tutaj PKB przekracza 90% średniej Unijnej (np. południowa Anglia) – otrzymają niewiele większą transzę pieniędzy od regionów przejściowych, a mianowicie 53,1 mld euro.

W oparciu o ten podział, Bruksela określiła stopień alokacji funduszy na poszczególne cele tematyczne, który tworzy tzw. koncentrację tematyczną. I tak w przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Komisja nakazuje wydatkowanie w regionach, określonych przez nią sum, obowiązkowo na trzy cele tematyczne: wspieranie B+R oraz innowacyjności, poprawę konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw oraz wzrost efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii. W regionach dobrze rozwiniętych i przejściowych stopień inwestycji w te trzy obszary, ma wynieść od 60% do 80% całej sumy w ramach EFRR, na dany region. W przypadku słabiej rozwiniętych, zakres ten dotyczy jedynie 50%, a druga połowa może być rozdysponowywana na pozostałe cele. Koncentracja tematyczna polega więc na przypisaniu określonego strumienia pieniędzy z danego funduszu na specyficzne dla niego cele tematyczne. Analogiczne do funduszu regionalnego, wobec EFS określono 4 takie cele:

promowanie zatrudnienia i mobilności zawodowej,
inwestowanie w edukację, umiejętności i uczenie się przez całe życie,
promowanie włączenia społecznego i walka z ubóstwem,
wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji publicznej.

W tym momencie pojawia się dylemat, co ze strategicznego punktu widzenia wybrać w danym regionie oraz czy nie ograniczy to możliwości rozwojowych ?

Zasada wielofunduszowości

Wielofunduszowość była jednym z ważniejszych postulatów zmian w ramach V raportu Kohezyjnego (dokumentu podsumowującego poprzedni okres programowania wraz z uwagami na przyszłość) i miała określać nowy system wydatkowania funduszy, dopuszczając możliwość ich unifikacji na poziomie programu operacyjnego, osi priorytetowej, priorytetach oraz w samych projektach. Niestety postulat ten nie został w pełni przez Komisję uwzględniony. Nadal bowiem, według aktualnych założeń rozporządzeń, ma obowiązywać, podobny do poprzedniego układ podziału środków unijnych według schematu: jeden fundusz ->jedna oś priorytetowa ->jedna lub więcej inwestycji priorytetowych -> na jeden lub kilka celów tematycznych (w zależności od funduszu). Komisja dopuszcza jednak możliwość połączenia wsparcia z Funduszu Spójności z EFRR ze wsparciem z EFS we wspólnych programach operacyjnych na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia[1]. Mimo więc deklaracji o połączeniu finansowania z różnych funduszy, tylko w niektórych wypadkach (w EFS synteza kilku celów tematycznych w danej osi priorytetowej oraz alternatywę tworzenia wspólnych programów operacyjnych) możliwe będą takie działania, ale z pominięciem poziomu projektów. Na razie.

Uwagi do takich założeń zostały przedstawione przez Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych podczas spotkania, szczególnie w kontekście uwzględnienia wielofunduszowości na poziomie projektów realizowanych w ramach EFS. Niektórzy z pozostałych uczestników dyskusji poparli ten postulat. Jak się jednak okazuje, prawdziwą przyczyną monofunduszowości ma być system instytucjonalny Komisji Europejskiej, gdzie każdy fundusz jest prowadzony przez poszczególną Dyrekcję. Reforma takiego systemu zarządzania będzie bardzo trudna. Również w tej kwestii swoje wątpliwości wyraziło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, szczególnie co do koncepcji ring-fencingu i jego pułapów. Ring fencing oznacza wydzielenie konkretnych alokacji pieniędzy (pułapy nadal nie są jeszcze określone) na dany obszar tematyczny . Negatywne opinie wzbudził również niski margines elastyczności w adaptacji priorytetów i obniżenie poziomu cross-financingu do 5%.

Warunkowość (Rozdział III, art. 17-20, str. 44-46 oraz Rozdział IV, art. 21-22, str.47-50 – w rozporządzeniu ogólnym)

To system zasad, warunków, które dotyczyć będą wszystkich pięciu funduszy, odnoszących się do realizacji celów tematycznych zapisanych w ogólnej części strategii polityki spójności na lata 2014-2020. Warunkowość ma zapewniać efektywność wydatkowania funduszy europejskich, ukierunkowując je na rezultaty. Zasada warunkowości będzie obowiązywała w trzech wymiarach:

a) warunkowość ex-ante – ma dotyczyć warunków ramowych dla całego kraju – warunki te będą prawdopodobnie zapisane w umowie partnerskiej państw członkowskich z Komisją Europejską (strategia modernizacji systemu edukacji). Do programów operacyjnych będą musiały zostać stworzone specjalne plany działania dotyczące spełnienia tych warunków w ciągu 2 lat;
b) warunkowość ex-post – ma odnosić się do priorytetów, dla których przypisane zostaną cele pośrednie i końcowe, wraz ze wskaźnikami ich realizacji (performance framework). Kontrola wykonania będzie odbywała się na podstawie specjalnych przeglądów: dla celów pośrednich przegląd odbędzie się w roku 2017 i 2019, a dla celów końcowych (które mają być zrealizowane do 2022 roku) prawdopodobnie na przełomie lat 2019-2020. Co ciekawe, w czasie drugiej kontroli realizacji celów mają zostać podjęte decyzje co do przyznania dodatkowych alokacji dla regionu w ramach premii za efektywne wykorzystywanie funduszy unijnych;
c) warunkowość makroekonomiczna – ma na celu zapewnienie sprzyjającego środowiska makroekonomicznego oraz przywrócenie równowagi makroekonomicznej w regionie. Spełnienie tych warunków mają zapewnić zalecenia i rekomendacje Komisji (np. country specyfic recommendation – czyli specjalne rekomendacje dla państw członkowskich, odnoszące się nie tylko do polityki unijnej, ale również krajowych programów reform[2] – co MRR odczytuje jako zagrożenie dla autonomiczności prowadzenia polityki regionalnej dla krajów członkowskich, głównie w odniesieniu do polityk państwa, które zakładają wydatkowanie środków unijnych.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego odniosło się przychylnie do zasad warunkowości ex-ante oraz całej idei warunkowości. Wątpliwości budzą jednak propozycje Komisji umożliwiające jej jednostronne wprowadzenie zmian w umowie partnerskiej, jak i wstrzymywania płatności w programie operacyjnym – w wypadku naruszania zasad warunkowości. MRR wstępnie popiera listę warunków początkowych, nie kryjąc jednak obaw odnośnie właściwego respektowania zasady proporcjonalności, subsydiarności, podziału kompetencyjnego w państwie członkowskim oraz nadmiernego obciążenia administracyjnego. Ministerstwo z dystansem odnosi się do zapisów dotyczących zawieszenia lub wstrzymania płatności za niewypełnianie warunków w momencie przyjmowania programu operacyjnego oraz sankcjonowania państw członkowskich przez Komisję na etapie ostatecznego sprawozdania z realizacji programu.

Rozwój terytorialny (Rozdział II, art.28-31, str. 54-57 – w rozporządzeniu ogólnym)

Zakłada wprowadzenie do polityk regionalnych zintegrowanych strategii dla regionu, których w tym okresie programowania bardzo brakowało. Mają to być swoiste „mini-programy” rozwojowe, nazywane przez Ministerstwo instrumentami rozwoju lokalnego (Integrated territorial investment), które obejmą inwestycje przyporządkowane kilku osiom priorytetowym lub programom. Strategie te zostaną przypisane do specyfikacji danego obszaru oraz społeczności lokalnej. Komisja proponuje kilka takich programów m.in.: 1) program CLLD ([…] local development) – który zakłada rozwój lokalny w oparciu o działania społeczności lokalnej; 2) wspomniany wyżej program ITI (integrated teritorial investment) – integrując różne obszary, działania inwestycyjne przypisane do danego terytorium; 3) program UDP( Urban development platform) – którego założeniem jest sieciowanie się miast w danym regionie.

Nowy instrument finansowy Connecting Europe Facility (http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/speeches-statements/2011/10/20111019_speeches_1_en.htm)

CEF – Connecting Europe Facility – ma stworzyć ponadnarodowe sieci, które zapewnią równy dostęp wszystkim krajom, do globalnego rynku Unii. Sieci te mają być tworzone w trzech obszarach:

w obszarze komunikacji transportu;
w obszarze energetyki;
w obszarze cyfryzacji.

Instrument Łącząc Europę ma dysponować budżetem w wysokości 50 miliardów euro, w tym 10 miliardów z Funduszu Spójności. Lwia część ( 31,7 miliardów) zostanie przekazana na infrastrukturę transportową, a reszta niemal po równo przypadnie pozostałym obszarom. Pieniądze jednak nie będą przekazane do dyspozycji krajom członkowskim w postaci tzw. Kopert finansowych. O tym który kraj i na jaki cel otrzyma dofinansowanie będzie decydować , w drodze konkursów, Bruksela. Ponadto Komisja opracowała 12 priorytetów, na które chce przeznaczyć 85% wyodrębnionej alokacji. W obszarze transportu Unia stawia na kolej, a nie na drogi oraz sieci połączeń śródlądowych między ważnymi ośrodkami komunikacyjnymi takimi jak lotniska czy porty. Ponadto sporą część funduszu zakłada się wydać na badania oraz na inwestycje trans graniczne. W kwestii energetycznej, ważnym celem jest przyciągnięcie zagranicznych inwestorów, którzy mogliby wykorzystać zasoby europy oraz je zdywersyfikować. Jednak przede wszystkim Unia chce dać swoje pieniądze w ramach CEF na dwa podstawowe cele:

budowę infrastruktury energetycznej oraz badania naukowe;
bezpieczeństwo regionalne i solidarność;

W obszarze cyfryzacji nacisk kładziony jest na umożliwienie dostępu do szerokopasmowego Internetu wszystkim mieszkańcom krajów wspólnotowych oraz przeniesienie usług publicznych do sieci. Ten pierwszy postulat ma już nawet określone pewne ramy – otóż, do 2020 roku wolą Komisji jest udostępnienie Internetu o przepustowości 30Mb/s wszystkim mieszkańcom UE, a połowa z nich powinna mieć możliwość korzystania z Internetu o ponad 3 razy większej przepustowości – 100 MB/s.

Idea Connecting Europe Facility ma wzmocnić Wspólnotę jako jednolity rynek gospodarczy, otwierając go dla mieszkańców oraz inwestorów, opierając się na budowie pełnej infrastruktury Internetu, energii i transportu.

Pytania o przyszłość

Dyskusja nad przyszłością programowania funduszy europejskich na lata 2014-2020 będzie trwać jeszcze wiele miesięcy. Spotkanie w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego przyniosło już pierwsze pytania, na które Komisja Europejska będzie musiała niezwłocznie odpowiedzieć. Od tego bowiem m.in. zależy dalsze konsultowanie założeń rozporządzeń i postęp w pracach nad ich realizacją.

Pytania te dotyczą :

kwestii, jakie instytucje powinny przyjmować Wspólne Ramy Strategiczne (Parlament Europejski, Rada czy Komisja Europejska – różny charakter i wpływ tych dokumentów). Biorąc pod uwagę reakcje na projekty rozporządzeń wydaje się, że będzie przeważało dążenie do nadania temu dokumentowi jak najwyższej rangi politycznej,
stopnia rzeczywistego wpływu Wspólnych Ram Strategicznych na kształt umów partnerskich oraz programów operacyjnych,
listy dużych projektów (w ramach programu operacyjnego lub programów operacyjnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności mogą być wspierane projekty inwestycyjne o budżecie powyżej 50 mln euro. O tym, który z projektów otrzyma pomoc, ma decydować KE) – w propozycjach Brukseli jest zapis dotyczący konieczności ich przyjmowania, negocjowania z Komisją równocześnie z programami operacyjnymi, co może oznaczać straty finansowe dla Polski z uwagi na nieprzewidziane bariery w ich realizacji (lista ta może być renegocjowana z Komisją najwcześniej dwa lata po przyjęciu),
zakazu łączenia różnych funduszy w jednej osi priorytetowej w ramach EFRR,
rozróżnienia osi priorytetowej od priorytetu inwestycyjnego,
form i zakresu alokacji finansowej dla EFS w odniesieniu do celów tematycznych,
zastrzeżenia do wielofunduszowości (szczególnie co do realizacji całej zasady na poziomie projektów) i ujęcia programu Leader,
efektywności energetycznej oraz inwestycji w sektor energetyczny,
pominięcia w programach finansowania obszarów: turystyki, kultury oraz dróg lokalnych.

Wszystkie zainteresowane organizacje mogą zapoznać się z projektami rozporządzeń pod adresem: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm

OFOP przekaże uwagi Federacji zarówno Ministerstwu, jak i bezpośrednio do Komisji Europejskiej oraz przez Europejską Sieć Stowarzyszeń Krajowych ENNA. Termin zgłaszania uwag, dla uczestników spotkania, na temat kwestii programowania strategicznego, wyznaczony przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, upływa w dniu 15 listopada.

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, Wniosek, str. 25, wiersz 62. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/pdf/2014/proposals/regulation/general/general_proposal_pl.pdf

[2] Krajowe Programy Reform, http://www.mg.gov.pl/Bezpieczenstwo+gospodarcze/Strategia+Europa+2020/Krajowy+Program+Reform

administracja finansowanie fundusze europejskie monitoring