System dialogu społecznego w realizacji zasady partnerstwa

Współczesny dialog społeczny (rozumiany szeroko jako tradycyjny dialog społeczny i dialog obywatelski) to zinstytucjonalizowana forma relacji władza wykonawcza – zorganizowane grupy obywateli, której istotą są negocjacje, czyli sposób ustalania wspólnych stanowisk czy współuczestniczenia w podejmowaniu decyzji [por. Dialog obywatelski jako forma współrządzenia, w: FederalistKa nr 1/2010].

Jego szczególnym wyrazem jest system monitoringu Funduszy Europejskich, w którego ramach przedstawiciele partnerów społecznych (w tym samorządów, partnerów społeczno-gospodarczych, organizacji społeczeństwa obywatelskiego) uzyskali w systemie komitetów monitorujących (a także innych ciał dialogu) znaczącą możliwość współdecydowania i oceny działań mających na celu realizację celów określonych w Umowie Partnerstwa i poszczególnych programach operacyjnych.

Historia dialogu społecznego w obszarze funduszy europejskich

W obszarze monitorowania Funduszy Europejskich tradycje ciał dialogu są stosunkowo krótkie, ale bogate. Jest to o tyle interesujące, że rozwiązaniom tym towarzyszyły równolegle próby budowania dialogu obywatelskiego w innych obszarach (Rada Działalności Pożytku Publicznego powstała w 2004 roku), to wykracza jednak poza tematykę naszych rozważań.

W perspektywie 2004-2006 mieliśmy do czynienia:

• na poziomie centralnym z Komitetem Monitorującym Narodowy Plan Rozwoju(NPR) wraz z Podkomitetami Monitorującymi. Tutaj ważne – szczególnie z punktu widzenia udziału organizacji pozarządowych – były też np. Sieci Tematyczne w obszarach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL;
• na poziomie poszczególnych programów z Komitetami Monitorującymi i Komitetami Sterującymi(SPRAWOZDANIE KOŃCOWE Z REALIZACJI NARODOWEGO PLANU ROZWOJU NA LATA 2004–2006).

W perspektywie 2007-2013, w której programowanie organizacje pozarządowe włączyły się już systemowo (sekretariat ds. Konsultacji NPR) i dogłębnie (por. np. Udział OFOP-u w konsultacjach społecznych Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki), system dialogu wyglądał inaczej:

• Na poziomie centralnym powołany został Komitet Koordynacyjny Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (odpowiednik NPR-u), w którym działały nie podkomitety, a grupy robocze (m.in. powołana z inicjatywy partnerów społecznych i zarządzana przez OFOP Grupa Robocza ds. Społeczeństwa Obywatelskiego).
• Na poziomie programów mieliśmy Komitety Monitorujące (zrezygnowano z konieczności powoływania komitetów sterujących, choć zdarzały się i takie). Na poziomie regionów mieliśmy dualizm – komitety monitorujące Regionalnych Programów Operacyjnych i regionalne podkomitety Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Kapitał Ludzki.

Tak określone ramy systemu zostały wypełnione różnego rodzaju dodatkowymi gremiami, często o nie do końca sprecyzowanym umocowaniu (np. Zespół do spraw działania 5.4. Rozwój potencjału III sektora czy Grupa Robocza ds. Dobrego Rządzenia, która była raczej gremium doradczym dla MRR niż elementem działania KM PO KL), czasem zaś powołanym i zarządzanymi przez partnerów (np. Krajowa Sieć Tematyczna ds. Partnerstwa, która została uznana za „dobrą praktykę” w Europejskim Kodeksie postępowania w zakresie partnerstwa). Ilość i nieprecyzyjne podziały kompetencyjne poszczególnych ciał dialogu sprawiły, że w Grupie ds. Społeczeństwa Obywatelskiego formułowano postulaty stworzenia systemu realizacji zasady partnerstwa.

Przygotowania perspektywy 2014-2020

Po doświadczeniach konsultacji NPR w 2006 roku organizacje dość wcześnie zaczęły pracę nad kolejną perspektywą. Ostatnie spotkania Grupy Roboczej ds. Społeczeństwa Obywatelskiego i Krajowej Sieci Tematycznej ds. Partnerstwa poświęcone były planowaniu przyszłego partnerstwa. Tu dotychczasowa współpraca z pozostałymi partnerami społecznymi została zawieszona i prace były prowadzone równolegle. Związki zawodowe i organizacje pracodawców pracowały nad Białą księgą zasady partnerstwa we wdrażaniu Funduszy Europejskich w Polsce wraz ze strategią realizacji w okresie programowania 2014-2020, organizacje pozarządowe powołały Stałą Konferencję ds. konsultacji Funduszy Europejskich, która przygotowała 12 postulatów organizacji pozarządowych w obszarze programowania funduszy europejskich 2014-2020.

Ostateczny efekt prac nad systemowymi rozwiązaniami dotyczącymi realizacji zasady partnerstwa nie okazał się jednak pełnym sukcesem. Rząd zrezygnował w ostatniej chwili z wypracowanej „strategii realizacji zasady partnerstwa” (której potrzebę sugerowała ewaluacja realizacji zasady partnerstwa i której domagali się partnerzy społeczni) na rzecz stosunkowo ogólnych „Wytycznych w zakresie realizacji zasady partnerstwa na lata 2014-2020”. Rozmowy o kontynuowaniu działalności „Krajowej Sieci Tematycznej ds.Partnerstwa” również nie przyniosły zadowalających rezultatów. Okazało się, że uzyskane stosunkowo dobre „warunki brzegowe” realizacji zasady partnerstwa w nowej perspektywie będą budowane nie na podstawie dotychczasowych doświadczeń, ale zupełnie od nowa.

W perspektywie 2014-2020 system ciał dialogu wygląda podobnie, jak w poprzedniej perspektywie:

• Na poziomie centralnym mamy Komitet Umowy Partnerstwa, który może powoływać podkomitety i grupy zadaniowe.
• Na poziomie poszczególnych programów mamy komitety monitorujące, a KM regionalnych programów operacyjnych są dwufunduszowe.

Wyzwania dialogu społecznego w obecnej perspektywie

Zarządzanie działaniami w ramach Umowy Partnerstwa nie tworzy całościowego i jednolitego systemu z uwagi na ilość zaangażowanych interesariuszy i wielopoziomowe struktury. Wydaje się jednak, że kwestie koordynacji i komplementarności interwencji finansowanych z Funduszy Europejskich, szczególnie w perspektywie realizacji zasady partnerstwa, wymagają prób dookreślenia kompetencji poszczególnych ciał dialogu, korelacji pomiędzy nimi. Może się bowiem zdarzyć tak, że zbyt wiele rozwiązań będzie prowadziło do ograniczenia roli partnerów społecznych. W obecnym systemie mamy do czynienia z takimi sytuacjami np.

• w kwestii rozdziału kompetencji pomiędzy komitetami monitorującymi poszczególne RPO a Komitetem Sterującym ds. koordynacji interwencji EFSI w sektorze zdrowia (Podkomitetem Komitetu Umowy Partnerstwa), gdzie próba wzmocnienia kontroli na poziomie centralnym – według opinii członków komitetów monitorujących – ograniczyła możliwości ich udziału w podejmowaniu decyzji;
• w działaniach Zintegrowanych Interwencji Terytorialnych (ZIT-y) gdzie teoretyczne zwiększenie roli lokalnych wspólnot w istocie ograniczyło rolę partnerów do kontroli nad wydatkowanymi środkami.

Dlatego ważne jest zarysowanie systemu dialogu i jego roli w realizacji zasady partnerstwa.

Inne ciała dialogu

„Wytyczne w zakresie realizacji zasady partnerstwa na lata 2014-2020” podkreślają, że „realizując zasadę partnerstwa w programowaniu, wdrażaniu, monitorowaniu i ewaluacji PO, instytucje uczestniczące w realizacji PO na lata 2014-2020 uwzględniają – w zależności od obszaru tematycznego współpracy – możliwość zaangażowania partnerów biorących udział w istniejących strukturach dialogu społecznego i obywatelskiego, w tym tych funkcjonujących w oparciu o odrębną podstawę prawną. Należą do nich w szczególności: (…)

• Rada Działalności Pożytku Publicznego, działająca na poziomie krajowym jako organ opiniodawczo-doradczy ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, oraz wojewódzkie, powiatowe i gminne Rady Działalności Pożytku Publicznego, działające odpowiednio na poziomie województwa, powiatu i gminy jako organ konsultacyjny i opiniodawczy marszałka, starosty i wójta na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego;
• Państwowa i Wojewódzkie Rady Ochrony Przyrody, działające na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) na poziomie krajowym i regionalnym, jako organy opiniodawczo-doradcze, w których skład często wchodzą przedstawiciele pozarządowych organizacji ekologicznych, ministra właściwego do spraw środowiska i wojewodów;
• Stała konferencja ds. konsultacji funduszy europejskich 2014-2020 Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych;
• działające na poziomie wojewódzkim federacje organizacji pozarządowych (…)”.

Jak widać, dość swobodnie stosuje się tu pojęcie struktur dialogu obywatelskiego, ale pokazuje to kierunek myślenia Instytucji Koordynującej NSRO.

Nie wyczerpuje to jednak listy. Istotnym elementem tego systemu jest również Międzyresortowy Zespół ds. Strategii „Europa 2020”, chociaż jest poza strukturami zarządzania Funduszami Europejskimi i dotyczy głównie Krajowego Programu Reform (KPR). Jednak rola, jaką KPR odgrywa w mechanizmach realizacji unijnej polityki spójności w ramach perspektywy finansowej na lata 2014- 2020, gdy „z jednej strony środki pochodzące z polityki spójności stanowią istotne źródło finansowania zadań zapisanych w KPR, a z drugiej strony zobowiązania Polski przyjęte w KPR (…) zostały uwzględnione w Umowie Partnerstwa przy podejmowaniu decyzji odnośnie do kierunków działań w ramach poszczególnych celów tematycznych EFSI”, każe brać ją pod uwagę w myśleniu o wdrażaniu Funduszy Europejskich.

Ważną rolę odgrywać też może Krajowy Komitet Rozwoju Ekonomii Społecznej, który może mieć istotny wpływ na realizację i ocenę interwencji dotyczących ekonomii społecznej w poszczególnych programach operacyjnych. Takich ciał, często działających w zupełnym oderwaniu od siebie, jest wiele.

Struktura partnerstwa i samoorganizacja partnerów

W struktury partnerstwa mamy więc zaangażowane setki przedstawicieli organizacji pozarządowych. To nie tylko członkowie, zastępcy i obserwatorzy w komitetach monitorujących, ale także uczestnicy znacznej ilości zespołów czy grup roboczych. To osoby zarządzające organizacjami, które muszą „delegować” współpracowników na całodniowe nasiadówki, umożliwiać im drukowanie dokumentów i dawać czas na zapoznanie się z nimi. To także osoby z organizacji konsultujące dokumenty, czytające i zgłaszające uwagi do dokumentacji konkursowej. W dzisiejszym systemie partnerstwa jednak każdy zainteresowany, każda organizacja musi robić równolegle to samo. Czytać te same dokumenty, przygotowywać stanowiska, a ponadto, gdy już takie stanowisko ma, najczęściej zostaje sama wobec wielkiej biurokratycznej machiny.

A przydałaby się ścisła współpraca:

• pomiędzy przedstawicielami organizacji pozarządowych w każdym komitecie,
• pomiędzy przedstawicielami organizacji w różnych komitetach dla rozwiązania podobnych problemów,
• pomiędzy przedstawicielami organizacji z różnych komitetów z przedstawicielami organizacji zainteresowanych rozwiązaniem konkretnych problemów.

Współpraca ta powinna dotyczyć:

• myślenia strategicznego (tak na szczeblu krajowym – KUP, KPR, jak i regionalnym),
• rozwiązań szczegółowych (technicznych),
• wykorzystania zasady partnerstwa do wzmocnienia roli organizacji we wdrażaniu Funduszy Europejskich.

Jak pisałem, niestety doświadczenia z poprzednich perspektyw nie zostały włączone w system partnerstwa w latach 2014-2020. Wraz z innymi partnerami społecznymi udało nam się – nie bez trudności – powołać Podkomitet ds. monitorowania zasady partnerstwa przy Komitecie Umowy Partnerstwa. Mamy nadzieję, że dzięki temu zasada partnerstwa nie będzie jedynie formalnością. Powołaliśmy również jako OFOP dwie – nieformalne – inicjatywy:

• Klub Europa 2020, który jest formą wymiany myśli ludzi zaangażowanych w działania strategiczne w różnych gremiach. Liczymy, że ułatwienie przepływu informacji pozwoli z czasem na ściślejszą współpracę.
• Forum pozarządowych przedstawicieli w komitetach monitorujących, które ma stworzyć formę ściślejszej współpracy.

Przed nami – określona w Umowie Partnerskiej – ocena realizacji zasady partnerstwa i modyfikacja dotychczasowego wdrażania w wyniku przeglądu śródokresowego. Mamy nadzieję, że przyczyni się to wzmocnienia partnerstwa i partnerów.

Autor: Piotr Frączak

Artykuł powstał w ramach projektu „III sektor dla EFS-u”, realizowanego w ramach umowy o przyznanie dotacji na realizację działań sieci współpracy w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 współfinansowanej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, na podstawie wniosku o przyznanie dotacji POWER/3/2016.