Wybory do komitetów a zasada partnerstwa. Czy ten system się sprawdził?

Zbliża się przegląd śródokresowy, a więc trzeba będzie podsumować też  realizację zasady partnerstwa w perspektywie finansowej 2014-2020. W jakimś sensie pierwszy etap tego podsumowania mamy za sobą. Wszystkie Instytucje Zarządzające (IZ), a także zbiorczo Komitet Umowy Partnerstwa (KUP), sprawozdały się do Komisji Europejskiej.

Jednak patrząc na sprawozdanie KUP, który zawiera też informacje o poszczególnych Programach Operacyjnych (PO) na szczeblu krajowym (uwagi w załączeniu) można mieć wątpliwości czy owe sprawozdania są rzeczywiście wynikiem analiz i obowiązkowej oceny (w tym systematycznego i prowadzonego razem z partnerami monitoringu por. Wytyczne w zakresie realizacji zasady partnerstwa na lata 2014-2020 [dalej Wytyczne], podrozdział 8.5, pkt 1). Zapewne będzie to temat wielu analiz i dyskusji, m.in. w Podkomitecie KUP ds. monitorowania realizacji zasady partnerstwa. Jednak spróbujemy się pokusić o wstępną analizę, z punktu widzenia praktyki działań reprezentantów organizacji pozarządowych.

Zasada partnerstwa. Bez kroku naprzód

Z punktu widzenia organizacji pozarządowych ten okres programowania i  potencjał jaki tkwi w zasadzie partnerstwa (jedna z podstawowych zasad horyzontalnych Funduszy Europejskich) budził kilkakrotnie spore nadzieje. Przypomnijmy, że zasada partnerstwa to – tu definicja według Wytycznych (rozdział 4 pkt 1) – proces, w którym wszyscy uczestnicy (w tym organizacje  pozarządowe) “wzajemnie uzupełniają się, a dzięki współpracy powstaje efekt synergii i wartość dodana, niemożliwa do osiągnięcia w przypadku działań podejmowanych indywidualnie. Partnerstwo stanowi integralny element procesu budowy kultury dialogu społecznego i partycypacji społecznej oraz podlega stałej ewolucji i adaptacji do potrzeb wszystkich jego uczestników”.

Organizacje pozarządowe zaangażowane w proces programowania funduszy pierwotnie pokładały nadzieje w wypracowaniu Strategii dotyczącej realizacji zasady partnerstwa, której brak był słabością poprzedniego okresu programowania (takie były wnioski z prowadzonej ewaluacji). Jednak z niewiadomych przyczyn rząd wycofał się w 2014 r. z wypracowania strategii poprzestając na Wytycznych, które, co prawda otwierały spore możliwości, ale właściwie nie dawały konkretnych narzędzi do ich wprowadzenia (wszystko zostało w gestii IZ-ek). Oczywiście brak strategii nie oznaczał, że nie realizowania zasady partnerstwa nie będzie realizowana, ale pozostawiał nadal niepewność jak rozumiana będzie zasada partnerstwa, jaką rolę w tym systemie mają pełnić np. członkowie komitetów monitorujących – reprezentacji, konsultacji, nadzoru, czy może jeszcze inną?

Oczywiście organizacje przyjęły nowe zasady partnerstwa bez entuzjazmu (oczekiwały więcej) ale i bez “wybrzydzania”. W końcu rząd obiecywał, że  “okres programowania 2014-2020 powinien przynieść poprawę jakości realizacji zasady partnerstwa w stosunku do okresu programowania 2007-2013” (Wytyczne rozdz. 4 pkt 6). Dlatego włączyły się w proces tworzenia nowego systemu. Jednym z podstawowych problemów organizacji pozarządowych w poprzednim okresie programowania był problem reprezentatywności przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w komitetach monitorujących. Organizacje (Grupa Robocza przy OFOP – Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych) wyszły więc z projektem systemu wyborów, które miały zdemokratyzować system reprezentacji, a komisją wyborczą miała stać się Rada Działalności Pożytku Publicznego [RDPP]. Ponieważ – przy braku strategii partnerstwa – nie było do końca wiadomo czy w komitetach mają zasiadać eksperci (rola doradcza i kontrolna) czy umocowani instytucjonalnie reprezentanci (rola informacyjna i uzgodnieniowa) RDPP przyjęła formułę głosowania na osobę wydelegowaną przez określoną organizację. Powoduje to obecnie spore kłopoty, ale o tym za chwilę.

Zasada partnerstwa od początku pracy nad programami operacyjnymi budziła kontrowersje. Nie wszystkie IZ-ki włączyły przedstawicieli organizacji do powołanych grup roboczych, z trudem wywalczono publiczne konsultacje ważnych dokumentów np. Szczegółowych Opisów Projektów (SzOP), w niektórych komitetach monitorujących (także na poziomie KUP) były problemy z powoływaniem grup roboczych zgodnie z potrzebami partnerów, a także włączenia partnerów spoza administracji do prac w planowaniu i działaniach w ramach Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych itp. W partnerstwie o część uprawnień trzeba się dopominać, ale takie przeszkody budzą rozczarowanie.

Kolejnym okresem nadziei był okres po zmianie rządu, gdy aktywność – na poziomie centralnym – w tym odnowienie pracy KUP, aktywność Ministerstwa Rozwoju, zgoda na powołanie Podkomitetu KUP do monitorowania zasady partnerstwa wyglądały na próbę nowego otwarcia. Niestety i tu dość szybko wszystko wróciło do normy. Przykładem może być próba powołania niezależnego sekretariatu Podkomitetu ds monitorowania zasady partnerstwa, która po wsparciu tego pomysłu przez MR (przyjęto stosowną uchwałę) – po zmianach personalnych w urzędzie – została zastopowana. W pracach nad Strategią Odpowiedzialnego Rozwoju jeszcze próbowano rozmawiać z organizacjami, jednak już prace nad zmianami w Umowie Partnerstwa były raczej partnerom w KUP prezentowane, zaś zmiany w poszczególnych PO w wielu przypadkach nie były przedmiotem partnerskiej dyskusji.

Wybrani reprezentanci, między nadzieją a niemożnością

System udziału reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego w pracach Komitetów Monitorujących jest jednym z wielu – choć na pewno jednym z ważniejszych – elementów realizacji zasady partnerstwa. W tym okresie programowania organizacjom udało się doprowadzić do przetestowania formy wyboru reprezentantów. Zasada była prosta (por. ordynacja wyborcza http://www.ekonomiaspoleczna.gov.pl/Procedura,wyborcza,3588.html). Organizowane są wybory na poszczególne miejsca (tematyczne) w poszczególnych komitetach monitorujących. Funkcję komisji wyborczej pełniła Rada Działalności Pożytku Publicznego (szczegółowo o RDPP dalej) i na poziomie lokalnym regionalne RDPP (z wyjątkiem Dolnego Śląska). W pierwszym etapie zbierano kandydatury, które musiały być zgłoszone przez konkretną organizację pozarządową i cieszyć się poparciem organizacji (w formie co najmniej 10 organizacji pozarządowych, którym przysługuje czynne prawo wyborcze do danego komitetu lub co najmniej jednej federacji). W kolejnym etapie następowało głosowanie, gdzie poszczególne organizacje głosowały na konkretnego kandydata na dane miejsce. O wyborze decydowała ilość głosów.

Niestety – nie zgodził się na to ówczesny rząd – nie udało się wprowadzić możliwości weryfikacji wybranych reprezentantów w połowie perspektywy (teraz to byłoby przydatne). Sam tryb wyborczy miał swoje mankamenty. Opisywał to już Kuba Wygnański w analizie pn. “Pierwsze refleksje na temat mechanizmów wyłaniania przedstawicieli organizacji pozarządowych do komitetów monitorujących w ramach perspektywy 2014-2020” (http://ofop.eu/sites/ofop.eu/files/k_wygnanski_wybory_do_km.pdf). Niestety ówczesna RDPP, która pełniła w tych wyborach rolę komisji wyborczej nie zareagowała na te informacje (podobnie było także w ramach wyborów na Pomorzu – informacja od Małgorzaty Sinicy na spotkaniu Zespołu ds. Dialogu Obywatelskiego RDPP).

Problemem pojawiającym się w trakcie działania komitetów monitorujących, który wprost wynika z ordynacji wyborczej jest kwestia rezygnacji lub braku aktywności członków komitetów. W poprzednich perspektywach Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych prowadziła monitoring aktywności członków komitetów monitorujących. Podobną próbę w tym roku podjęła krajowa RDPP wysyłając ankietę do członków ciał dialogu rekomendowanych przez RDPP. Z punktu widzenia pracy RDPP pojawiły się dodatkowo problemy z częścią organizacji wybranych do komitetów. Nie było problemu gdy trzeba było, na prośbę Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, wymienić – z powodu rezygnacji – zastępcę członka komitetu (tak było np. w grudniu 2015 w KM Program Operacyjny Polska Cyfrowa 2014-2020 w obszarze organizacji działających na rzecz ochrony środowiska) tu wskazanie członka KM nowego zastępcy traktowane było jako wystarczające. Podobnie prosto można rozwiązać sprawę z początku 2016 roku gdy Ministerstwo Rozwoju poinformowało o wykluczeniu z Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój (PO WER) przedstawicieli  organizacji pozarządowych działających na rzecz osób młodych. Rada delegowała do prac kolejną parę, która uzyskała w wyborach największą liczbę głosów. Obecnie mamy podobne sytuacje, ale o tym już w dalszej części analizy. Prawdziwy problem pojawił się z okazji wycofania rekomendacji przez jedną z organizacji swojemu reprezentantowi w KM Polska Cyfrowa. Ministerstwo Rozwoju zwróciło się do RDPP o zmianę przedstawiciela, ale RDPP (a właściwie strona pozarządowa) nieformalnie zadecydowała, że ponieważ ten reprezentant został wybrany w głosowaniu to wycofanie rekomendacji organizacji, która go zgłaszała niczego nie zmienia. Nie pomogły uwagi niektórych członków i ekspertyza – opinia prawna przygotowana na zlecenie OFIP przez Przemysława Żaka “w sprawie oceny statusu osób działających w komitetach monitorujących wdrażanie środków europejskich z ramienia organizacji pozarządowych” – współprzewodniczący RDPP stanął na stanowisku reprezentowanym przez ówczesny Departament Pożytku Publicznego.

W ostatnim czasie do RDPP zostały zgłoszone przez Ministerstwo Rozwoju kolejne organizacje pozarządowe, które w PO POWER reprezentują organizacje działające w obszarze edukacji, na rzecz równości szans płci i ochrony zdrowia (dla przypomnienia są to przedstawiciele, podobnie jak wspomniana wyżej organizacja – reprezentująca organizacje działające na rzecz osób młodych – które dostały się do PO POWER w sposób budzący wątpliwości – por. wspomniana wyżej analiza Kuby Wygnańskiego), a które nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Trzeba znaleźć im zastępców.

Rada Działalności Pożytku Publicznego – filar czy słaby punkt systemu

Z powyższych informacji widać, jak ważna, ale i kontrowersyjna, jest (czy raczej była, bo w tej chwili przechodzi ona metamorfozę) rola RDPP. W kwestii wyborów do komitetów ograniczona jest ordynacją, ale raczej podejmuje decyzje wymagające najmniejszego wysiłku organizacyjnego i zachowania status quo, a nie kieruje się chęcią wzmocnienia dobrej reprezentacji sektora. Zresztą w RDPP dominujące jest przekonanie współprzewodniczącego, że osoby wybrane do ciał dialogu (tak komitetów monitorujących, jak i samej RDPP) nie są związane z delegującymi je organizacjami, ale są ekspertami doradzającymi rządowi. Zresztą RDPP poprzedniej kadencji przyznała – w wielu wypadkach – sobie, a nie organizacjom decyzję o wyborze członków do ciał dialogu, także związanych z Funduszami Europejskimi. Tak było np. z wyborami do komitetów monitorujących Rozwój Obszarów Wiejskich i RYBY (próbowały oprotestować to organizacje ekologiczne). Czasem – tak było z wyborem do Komitetu Umowy Partnerstwa – poprzednia rada chciała swoich członków w ogóle mianować z własnego grona i dopiero po interwencji Kuby Wygnańskiego, poprosiła organizacje o kandydatów, zostawiając sobie ostateczną decyzję. We wszystkich wypadkach, gdzie może, podejmowała ona w dużej mierze uznaniowe decyzje.

W obecnej sytuacji, gdy RDPP jest usytuowanie w Kancelarii Premiera jako ciało doradcze Przewodniczącego Komitetu Pożytku Publicznego w randze wicepremiera, otwiera pewne możliwości. Dyrektor Kaczmarczyk na ostatnim posiedzeniu RDPP zadeklarował prześledzenie aktywności pozarządowych członków w komitetach monitorujących i przedstawienie wyników tego przeglądu. Czy oznacza to zmianę polityki RDPP w sprawie reprezentowania organizacji w Komitetach Monitorujących i nowe otwarcie dla realizacji zasady partnerstwa. Zobaczymy.

Do partnerstwa trzeba dwojga

OFOP pracując z przedstawicielami organizacji pozarządowych w komitetach monitorujących od wielu lat zwraca uwagę nie tylko na wyraźny brak wiary w prawdziwe partnerstwo po stronie administracji, ale także brak skutecznych działań wspierających partnerów z organizacji pozarządowych w procesie wdrażania Funduszy Europejskich. Dotyczy to szczebla krajowego, ale przede wszystkim regionalnego i działań terytorialnych (ZITy, a także spora część LGD). Jednak to nie jest jedyny, a może nawet nie najważniejszy problem w realizacji zasady partnerstwa.

Ważnym problemem jest brak zaplecza – zarówno merytorycznego jak i organizacyjnego – organizacji pozarządowych. Większość organizacji, co zrozumiałe, działa w krótkiej perspektywie czasowej i w niewielkim (w stosunku do interwencji z funduszy europejskich) zasięgu. Działalność federacji (w zakresie reprezentacji) jak i think tanków (w zakresie koncepcji strategicznych) jest niedostatecznie doceniana i wspierana przez same organizacje. Powoduje to sytuację, gdy w zetknięciu z ogromną machiną planowania, wdrażania, monitorowania i oceny funduszy zostają postawieni konkretni ludzie, którzy wykorzystując w zasadzie swój wolny czas, lub drenując niewielkie zasoby organizacji próbują stać się partnerem dla administracji. Ta forma współdziałania skazana jest w długiej perspektywie czasowej na niepowodzenie. Syndrom wypalenia, odpuszczanie coraz większej ilości spraw z uwagi na zobowiązania zawodowe i rodzinne, brak wsparcia ze strony instytucji (szczególnie organizacji macierzystej) musi prowadzić do obniżenia efektywności, a w konsekwencji do wypadnięcia z systematycznej pracy.

Oznacza to, że – o ile system wyboru reprezentantów jest szczególnie ważny w procesie samoorganizacji sektora i zapewnienie w procesie dialogu obywatelskiego, przynajmniej częściowej, reprezentatywności – bez zmian systemowych, i to przede wszystkim zmian systemowych w samym sektorze pozarządowym, nie zapewni on funkcjonalności zasady partnerstwa. Oczywiście rzeczywiste wsparcie ze strony administracji mogłoby wspomóc ten proces, ale nie zastąpi zmian, które w systemie artykulacji i reprezentacji interesów społeczeństwa obywatelskiego i poszczególnych obszarów aktywności obywatelskiej muszą być wprowadzone.

DOKUMENTY:

Piotr Frączak

Uwagi do dokumentu fragmentu sprawozdania pt. „Rola partnerów, o których mowa w art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, w realizacji Umowy Partnerstwa”.

Uwagi ogólne

Fragment sprawozdania, o którym mówi art. 50 ust. 4 rozporządzenia jest szczególnie ważny, ponieważ jest próbą określenia, na ile zasada partnerstwa jest realizowana tak w poszczególnych programach operacyjnych, jak i na poziomie całej Umowy Partnerstwa, oraz daje możliwość weryfikacji części założeń, które przyjęto w okresie programowania. Dlatego wydaje się, że:

1. Opis roli partnerów powinien być formułowany osobno w odniesieniu do wszystkich etapów realizacji polityki spójności, czyli programowania, wdrażania, monitorowania i oceny.
2. Opis roli partnerów powinien być formułowany m.in. na podstawie „oceny realizacji zasady partnerstwa” (Wytyczne podrozdział 8.5). Niestety na poziomie Umowy Partnerstwa taka ocena nie została jeszcze przeprowadzona (Podkomitet ds. monitorowania realizacji zasady partnerstwa przy Komitecie Umowy Partnerstwa powstał zbyt późno, by samodzielnie przeprowadzić taką ocenę, a ocen w poszczególnych programach operacyjnych jeszcze nie znamy. Być może w części PO nie były one w ogóle przeprowadzone (wątpliwości takie można sformułować na podstawie wypowiedzi pozarządowych członków KM i np. ewaluacji przeprowadzonej na zlecenie OFOP-u „Ocena projektu III sektor dla EFS-u”).
3. Zgodnie z założeniami opis roli partnerów powinien być sporządzony do każdego programu operacyjnego, tworzony przy współudziale partnerów i zatwierdzony przez odpowiedni Komitet Monitorujący. Dlatego też opis roli partnerów na poziomie UP powinien obejmować przegląd realizacji zasady partnerstwa na wyższym poziomie. Nie powinny to być proste opisy poszczególnych PO, ale syntetyczne zestawienia, tak dotyczące programów na poziomie krajowym i ponadregionalnym (zawarte w przedstawionym nam dokumencie), jak i na poziomie RPO. W sprawozdaniu Komitetu Umowy Partnerstwa powinna znaleźć się także informacja o tym, jak oceniano realizację zasady partnerstwa i przyjmowano opisy w poszczególnych KM PO.

Uwagi szczegółowe

Poniżej kilka uwag dotyczących słabych stron realizacji zasady partnerstwa, które powinny być odnotowane w „Opisie roli partnerów…”:

1. Realizację zasady partnerstwa w poszczególnych KM często ogranicza się (wyjątkiem są tu np. PO WER, PO PC) do koniecznego minimum, które czasem (np. wspomniane wyżej obligatoryjny monitoring i ocena zasady partnerstwa – podrozdział 8.5 Wytycznych) wydają się nie być realizowane.

2. Nie korzysta się w poszczególnych PO z szerokich możliwości pogłębiania czy poszerzania partnerstwa wskazanych w wytycznych, np. możliwość uchwalania wytycznych programowych dotyczących kwestii szczegółowych w zakresie realizacji zasady partnerstwa dla danego PO nie jest stosowana.

3. Realizacja zasady partnerstwa w dużej części dotyczy tylko wypełniania formalnych wymogów, a nie rzeczywistego korzystania z potencjału partnerów. Często prowadzi to do zniechęcenia partnerów do angażowania się w partnerstwo, tym bardziej, że – jak wskazują załączone poniżej rekomendacje przygotowane przez OFOP – potencjał angażowania się organizacji pozarządowych w realizację zasady partnerstwa jest na wyczerpaniu. W tym kontekście niewątpliwie nie wykorzystuje się rzeczywistych możliwości działania na rzecz „rozwoju potencjału partnerów” (Wytyczne rozdział 7). Oczywiste jest bowiem, że gdy proponowany jest zwrot niektórych tylko kosztów i to jedynie dla członków KM, np. koszt dojazdu na posiedzenie KM, czy nawet finansowanie pojedynczych szkoleń czy ekspertyz, to nie uzyska się efektu „wzmocnienia instytucjonalnego”.

4. W realizacji zasady partnerstwa administracja skupia się zazwyczaj na etapie monitorowania (komitety monitorujące). W zakresie programowania (np. słabe wykorzystanie partnerów w obecnym procesie zmian w UP – szczególnie na poziomie poszczególnych PO) czy wdrażania (trudności w realizacji projektów przez partnerów spoza administracji i biznesu czy brak partnerstw projektowych z udziałem organizacji pozarządowych) nie widać prób rzeczywistego wykorzystania partnerów i ich potencjału.

5. Również nie tylko praktyka ale i założenia systemowe realizacji zasady partnerstwa, co oczywiste, nie mogą być doskonałe. Jednak jednym z podstawowych zadań oceny partnerstwa powinno być zdiagnozowanie tych słabych punktów. Wydaje się, że warto byłoby zwrócić uwagę na:

• Pewną nieprzejrzystość systemu, która budzi wątpliwości kompetencyjne poszczególnych form zinstytucjonalizowanego partnerstwa, np. pomiędzy:
  • KM poszczególnych RPO a Komitetem Sterującym ds. koordynacji interwencji EFSI w sektorze ochrony zdrowia (Podkomitet KUP) – partnerzy mają poczucie braku wpływu;
  • KM poszczególnych RPO i KM PO WER a Komitetem Rozwoju Ekonomii Społecznej – rozwiązania dotyczące sfery realizacji zadań poszczególnych PO są wydyskutowywane w innym gremium;
  • KM poszczególnych RPO a poszczególnymi ZIT-ami w obszarze przestrzegania zasady partnerstwa.
• Brak jednolitej strategii partnerstwa. Wnioski z ewaluacji z poprzedniej perspektywy finansowej (por. np. badanie ewaluacyjne: „Ocena realizacji zasady partnerstwa w ramach SPO RZL i PO KL” ), nie zostały, mimo postulatów partnerów, wprowadzone na etapie programowania UP. Powoduje to np. niejasność kompetencji partnerów w KM (głos doradczy, współdecydowanie, reprezentowanie środowisk itp.).
• Problemy generuje również wprowadzony po raz pierwszy system wyboru reprezentantów organizacji pozarządowych. Nie negując podjętych decyzji i przeprowadzonych wyborów, należy stwierdzić, że wybory dotyczyły osoby, która reprezentuje konkretną organizację. Interpretacja, że organizacja nie może wycofać swojego przedstawiciela, jest zbyt daleko idąca, co więcej – uderza w samą istotę zasady partnerstwa, por. opinia prawna przygotowana na zlecenie OFIP przez Przemysława Żaka „w sprawie oceny statusu osób działających w komitetach monitorujących wdrażanie środków europejskich z ramienia organizacji pozarządowych”.

6. Wydaje się, że w opisie powinno się również wspomnieć co najmniej (jeśli nie ma jeszcze wystarczających danych o efektach) o konkursie “Wsparcie zasady partnerstwa oraz procesu koordynacji we wdrażaniu Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce w latach 2014-2020”, z którego wnioski i rekomendacje mogą mieć znaczący wpływ na dalsze realizowanie zasady partnerstwa.

O autorze:

Piotr Frączak – polski społecznik, działacz i współtwórca organizacji pozarządowych. Wieloletni prezes Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Prezes Stowarzyszenia Dialog Społeczny. Związany również z Fundacją Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Na początku lat 90. został jednym z animatorów ruchu organizacji pozarządowych w Polsce. Prowadził redakcje pism Asocjacje, Dziękuję i Federalistka. Współtworzył m.in. Stowarzyszenie Wspierania Inicjatyw Społecznych „ASOCJACJE”, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Stowarzyszenie Dialog Społeczny, Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. Odznaczony Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Artykuł powstał dzięki wsparciu ze strony Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności w ramach ścieżki Wspieranie organizacji pozarządowych – działania rzecznicze 2017.